摘要：公共管理是對公共事務的管理，公共事務是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢。近年來，國內(nèi)學界對公共管理的一些相關(guān)問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。文章發(fā)表在《東北亞論壇》上，是管理學論文發(fā)表范文，供同行參考。

　　關(guān)鍵詞：政府責任,民主政治,制度建設,公眾評議政府

　　公共管理從產(chǎn)生意義上講是公共組織的一種職能，包括以政府為主導的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織(NGO)為實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和服務的活動。

　　政府在公共管理中的責任與民主政治和法治國家有著直接的關(guān)系，政府責任是指政府及其官員因其享有國家行政權(quán)而相應承擔的遵循憲法原則、維護國家法律制度、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展公共事業(yè)、維護公民生命和財產(chǎn)不受侵犯等方面的責任。對于現(xiàn)代社會來說，行政干預的力度加大，行政責任也就加強了。

　　一、政府公共管理責任的性質(zhì)

　　(一)政府公共管理責任的民主政治性

　　在民主的社會里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設立，以及需要對大眾負責。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責任政治。政府在公共管理中的責任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負責任，到負完全的責任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。

　　(二)政府公共管理責任的義務性

　　對于公共管理主體來說，承擔政府管理責任的過程，是一個為公民服務的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務性。從理論上說，公共管理的責任和義務是一致的，乃至是同一個概念，只是在一般的倫理學中，為了向近代以來的政治學和法學原則妥協(xié)，把責任和義務分開。

　　(三)政府公共管理責任的制度性

　　政府公共管理責任是政府整體政治法律制度的一部分，又自成體系。

　　首先，公共管理責任在國家整體政治制度中，政府機關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實中與政治法律過程中的其它國家機關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系。當公共管理主體的行為違法亂紀時，就會被追究責任，這種內(nèi)在機制，是國家政治制度的一重要的組成部分，是國家政治制度發(fā)生作用的結(jié)果。

　　其次，公共管理主體的責任都是通過行政法規(guī)的形式制度化、固定化和合法化，并以此作為追究政府行為責任的依據(jù)。這樣既便于政府盡自己的義務來負責，又可以以此來規(guī)定政府的行為，使政府的行為做到行之有據(jù)。

　　再次，公共管理責任是一個制度化了的控權(quán)體系。在民主政治的社會里，公共管理責任，主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，為了確保公共的意志和法律得以執(zhí)行，就需要依據(jù)控權(quán)的程序來防止和反對政府權(quán)力用來追求自身的利益，防止政府為了自身的利益而置公共利益于不顧。建立和健全政府責任的控權(quán)體系，以政府的制度化責任來規(guī)范政府的行為。

　　二、政府在公共管理過程中承擔責任的重要性

　　(一)政府公共管理責任的確立是民主政治的體現(xiàn)從政府合法性角度上看，政府的權(quán)力來源于人民，當然應對人民負責。政府公共管理責任作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足;政府必須積極地履行其社會義務和職責;必須承擔道義上的、政治上的和法律上的責任;政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責任的實現(xiàn)。

　　(二)政府公共管理責任的確立是依法治國的體現(xiàn)

　　政府公共管理責任的確立是依法治國的必然要求，法治之下的政府必然是責任政府，必須對公民和社會負責，而不是凌駕于公民和社會之上的官僚機構(gòu)。在法治國家，政府的行政權(quán)是人民賦予的，并通過法律予以明確規(guī)定，立法機關(guān)和司法機關(guān)有權(quán)依法對政府責任的履行情況進行監(jiān)督。

　　三、政府在公共管理過程中承擔責任的方式

　　(一)讓公眾來評議政府

　　從制度設計上看，政府在公共管理過程中承擔責任，應該有公眾的廣泛參與，因為公眾是政府行政行為的直接對象，他們對于政府行為的好壞，最有權(quán)力作出判斷。讓公眾來評議政府，更為有效和準確，并在正確評價的基礎上，追究相關(guān)政府部門的責任。從實踐上看，興起于江浙一帶的公眾評議政府制度，得到了全國各地政府廣泛的認同。讓公眾來評判政府的優(yōu)劣，已成為讓政府部門承擔相關(guān)責任的重要手段，這一手段大大促進了行政機關(guān)依法行政、有效行政。

　　首先，要讓公眾評價政府行為的憲法責任。我國的憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這一規(guī)定揭示了行政機關(guān)及其工作人員違反憲法也是應該承擔違憲責任的。

　　其次，要讓公眾評價政府行為的政治責任。在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎上，這是民主政治的基礎所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔政治責任。

　　再次，要讓公眾評價政府行為的行政責任。政府是一個依據(jù)層級節(jié)制原則建立起來的組織，依據(jù)官僚層級制的要求，在政府體系內(nèi)部，對上下級行政機關(guān)、領(lǐng)導及職務須任勞任怨地負行政責任和義務。政府機關(guān)一旦建立，經(jīng)過合法程序進入行政體系的公職人員應當遵守法定的權(quán)限，不越權(quán)行事。政府是按官僚(層級)制構(gòu)成的國家組織，政府官員們“個人是自由的，僅僅在事務上服從官職的義務”、“處于固定的職務等級制度之中”、“接受嚴格的、統(tǒng)一的職務紀律和監(jiān)督”。

　　(二)讓政府回應公眾

　　讓公眾評議政府只有追究政府責任的基礎和前提，要實現(xiàn)政府因行政行為失范而承擔責任，要求政府必須回應公眾的評價和請求，否則政府責任承擔就成了空話。

　　“從最廣意義上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從這個意義上講，政府的責任意味著政府的社會回應。”[6 ]政府必須是“市場”導向(marketing orientation)。從“市場”的觀點來看，當一個政府回應并滿足了“民眾市場”的要求時，政府便是有責任的。在公共服務的生產(chǎn)和供給過程中，強調(diào)和樹立“顧客”(clients)的觀念和價值，倡導“顧客至上”(clients first)、“顧客取向”(consumer- oriented)。

　　(三)讓公眾追究政府責任

　　政府承擔責任的方式有很多，其中讓政府接受公眾追究責任的方式最為有效和持久，因為，公眾是政府施政的對象。政府如果沒有承擔起應有的責任，讓政府自身糾偏，遠沒有讓公眾來糾偏更有動力。

　　讓公眾督促政府遵循公共責任，前提是要有明確的公共追究責任機制。這就需要政府及其工作人員至少明確個體哪種行為是合適的，哪些行為是不合適的，如果做了不合適的行為就要追究責任。有了這個“明確”，公眾就能很方便地督促政府負責任。在政府管理過程中，有些標準是十分明確的，一個機構(gòu)能正常運轉(zhuǎn)往往就是依靠這些標準來進行的結(jié)果。

　　因為在民主政治的社會里主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，所以還要求將公眾追究政府責任制度化。由于政府是按照官僚層級制建立起來的組織，這種組織的一個最大的特點是層級節(jié)制，在其組織系統(tǒng)內(nèi)，上級對下級基于隸屬關(guān)系，具有強烈的控制關(guān)系，以維系下級對上級的命令-服從關(guān)系，最終達到責任的目的。

　　筆者認為，讓公眾問責政府就是一種簡便的政治技術(shù)。現(xiàn)在政府問責制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責任追究制仍然是內(nèi)容追究責任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進行，而政府不可能永遠或在每一件需要承擔責任的事務上都自覺。

　　城市管理職稱論文發(fā)表：《東北亞論壇》雜志是吉林大學東北亞研究中心(教育部重點研究基地)主辦的，研究東北亞地區(qū)發(fā)展理論與實踐問題的學術(shù)性刊物。

　　參考文獻：

　　[1 ][美]道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2002：20.

　　[2 ]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001：325.