本篇財(cái)政論文探討基于財(cái)政分權(quán)和財(cái)政缺口的土地財(cái)政問(wèn)題，本研究從財(cái)政分權(quán)與財(cái)政缺口視角分析土地財(cái)政問(wèn)題，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)分稅制實(shí)施之后，地方本級(jí)財(cái)政收支由盈余轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧郑瑸榻档捅炯?jí)財(cái)政缺口，地方政府積極尋求預(yù)算外財(cái)政收入，中國(guó)特有的土地制度，使得地方政府成為土地征用與出讓唯一壟斷者，政府官員作為經(jīng)濟(jì)與政治參與人，為提高自身收入水平與獲取更高的晉升機(jī)會(huì)，加劇地方賣(mài)地行為，對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性不斷增強(qiáng)。

　　《財(cái)政研究》Public Finance Research(月刊)1980年創(chuàng)刊，是財(cái)政理論刊物。對(duì)財(cái)經(jīng)工作中的重大課題進(jìn)實(shí)證分析和行理論探討，報(bào)道財(cái)經(jīng)理論研究和實(shí)踐方面的最新成果與動(dòng)向，介紹中外財(cái)經(jīng)理論研究的新觀點(diǎn)新知識(shí)，讀者為財(cái)經(jīng)部和企事業(yè)工作人員、財(cái)經(jīng)理論工作者和財(cái)經(jīng)院校師生。《財(cái)政研究》主管單位：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)，主辦單位：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一刊號(hào)：11-1077/F，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)刊號(hào)：1003-2878

　　改革開(kāi)放之后，中國(guó)的財(cái)政體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“統(tǒng)收統(tǒng)支制”，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?cái)政收入占主體的“財(cái)政包干制”。1994年，為增加中央財(cái)政收入，又進(jìn)行了“分稅制改革”，“分稅制”下，地方稅占總稅收收入的比重明顯降低，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入大幅度減少。另一方面，地方政府的事權(quán)卻未予以相應(yīng)減少，從而出現(xiàn)中央和地方政府財(cái)-事權(quán)明顯失衡，于是為緩解地方政府財(cái)政支出壓力和日益拉大的財(cái)政收支缺口，地方政府開(kāi)始尋求包括向中央政府申請(qǐng)土地批租權(quán)在內(nèi)的預(yù)算外收入。中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府出于“公共利益”的考慮和建設(shè)可征用農(nóng)地，中央政府批準(zhǔn)地方政府擁有土地征用或買(mǎi)賣(mài)權(quán)，這樣地方政府便以較低價(jià)格從村集體和農(nóng)戶(hù)手中征用土地，再轉(zhuǎn)手向土地開(kāi)發(fā)商高價(jià)出賣(mài)土地，以獲取巨大的土地出讓金預(yù)算外收入，中國(guó)是政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)國(guó)家，地方政府官員是經(jīng)濟(jì)與政治參與人，通過(guò)低價(jià)征地、高價(jià)出讓商業(yè)用地提高自身收入水平與晉升機(jī)會(huì)的激勵(lì)可能，加劇地方政府實(shí)行土地財(cái)政。地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政，將導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源配置狀況進(jìn)一步惡化、耕地銳減、將固化傳統(tǒng)的外延的粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與惡化已經(jīng)十分嚴(yán)重的社會(huì)收入分配狀況，從而最終動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的社會(huì)和諧穩(wěn)定環(huán)境和基礎(chǔ)。

　　文獻(xiàn)綜述

　　國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國(guó)土地財(cái)政原因觀點(diǎn)各異，其中蔣震和邢軍(2011)、劉錦(2010)、吳群和李永樂(lè)(2010)、Wang(2013)、Sha Kaixun(2006)認(rèn)為主要包括分稅制背景下地方事-財(cái)權(quán)不匹配、官員晉升錦標(biāo)賽、土地與財(cái)稅制度缺陷及監(jiān)督不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式缺陷和地方債務(wù)論等;陳志勇和陳莉莉(2012)、錢(qián)忠好等(2007)、林燕解(2010)、周昕皓和胡妍(2010)認(rèn)為地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政不利于經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，容易誘發(fā)尋租問(wèn)題，加速政府腐敗問(wèn)題，中國(guó)土地可用面積有限，人均耕地面積低于世界平均水平，土地財(cái)政不具有可持續(xù)性，不斷減少的耕地面積將引發(fā)中國(guó)糧食安全問(wèn)題;朱青(2010)、戴雙興(2009)、

　　陸銘(2010)認(rèn)為中國(guó)土地可用面積有限，土地財(cái)政不具有可持續(xù)性，要建立一個(gè)科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，開(kāi)征物業(yè)稅，監(jiān)督與管理地方土地財(cái)政，并允許農(nóng)地入市交易，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性。

　　理論分析

　　(一)地方政府土地財(cái)政收入情況

　　東部地區(qū)土地財(cái)政收入絕對(duì)量與相對(duì)量均位于全國(guó)最高水平，江蘇省2011年土地財(cái)政收入為5460.61億元，相當(dāng)于西部12個(gè)省總和，土地財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重為86%;北京、天津、上海與海南改革開(kāi)放之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國(guó)前列水平，城市化建設(shè)基本完成，自身行政面積較少，可征土地面積有限，土地財(cái)政收入絕對(duì)量與相對(duì)量在東部地區(qū)位于中下位;廣東省是中國(guó)制造業(yè)中心，城市化率較高，可征建成土地面積較低，土地財(cái)政收入呈穩(wěn)步下降的趨勢(shì);河北省土地財(cái)政收入絕對(duì)性與相對(duì)量在東部均位于末位水平。

　　中部地區(qū)土地財(cái)政收入絕對(duì)量與相對(duì)量都呈上升的趨勢(shì)，安徽省土地財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度較高，2011年其絕對(duì)量與相對(duì)量分別為1486.77億元、45.35%，為中部地區(qū)最高水平;其次是河南與湖北省，2011年土地財(cái)政收入均超過(guò) 1200億元，土地財(cái)政收入提升速度較快;江西、湖南與吉林三省土地財(cái)政收入絕對(duì)量與相對(duì)量位于中間水平，山西省是能源大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，地方政府財(cái)政收入充裕，對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性相對(duì)較低。

　　西部地區(qū)由于自身地理位置與環(huán)境限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緩慢，地方本級(jí)財(cái)政收入水平較低，財(cái)政缺口較大，需要中央給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，財(cái)政一般用于“吃飯財(cái)政”，其土地財(cái)政絕對(duì)量與相對(duì)量均位于全國(guó)末尾水平，其中內(nèi)蒙古、四川、重慶與云南省土地財(cái)政收入相對(duì)較高，云南省2011年土地財(cái)政收入1135.77億元，占總財(cái)政收入比重為40%，絕對(duì)量與相對(duì)量增長(zhǎng)速度較快;西藏、青海與新疆土地財(cái)政絕對(duì)量與相對(duì)量位于全國(guó)最低水平，2011年西藏與青海土地財(cái)政收入不超過(guò)100億元，土地財(cái)政收入占比低于10%，中央政府給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助彌補(bǔ)財(cái)政缺口;陜西省地方政府采取一系列措施發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，工業(yè)化水平不斷提升，財(cái)政缺口呈下降的趨勢(shì)，土地財(cái)政收入絕對(duì)量與相對(duì)量水平均較低。

　　新中國(guó)成立初期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待興，為促進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，財(cái)政制度實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支制，改革開(kāi)放之后，為激勵(lì)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，財(cái)政實(shí)行“包干制”，中央為降低本級(jí)財(cái)政赤字與加強(qiáng)對(duì)地方控制，1994年實(shí)行分稅制改革，上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)，地方本級(jí)財(cái)政由盈余轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧郑瑸榻档捅炯?jí)財(cái)政缺口，地方政府積極尋求包括土地財(cái)政在內(nèi)的預(yù)算外收入。土地財(cái)政指的是與土地相關(guān)的財(cái)政收入，一般包括與土地相關(guān)的稅收收入、土地出讓金、租金與土地抵押貸款，本文認(rèn)為土地貸款屬于地方政府債務(wù)，租金收入較低，地方政府土地稅收收入=房產(chǎn)稅+土地使用稅+耕地占用稅+契稅+土地增值稅，將2011年數(shù)據(jù)處理后得到圖1結(jié)果。

　　從圖1中可以看出2011年土地財(cái)政收入主要以土地出讓金為主，并且東中西部地區(qū)土地出讓金與稅收收入差距較大。從土地出讓金收入角度看，東中西部地區(qū)差距較大，東部地區(qū)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，其中江蘇、遼寧與浙江土地出讓金收入在2011年超過(guò)3000億元，其次是山東、北京、廣東、安徽、湖北與福建地區(qū)，其土地出讓金超遠(yuǎn)1000億元，西藏、陜西、青海、甘肅、寧夏與新疆地區(qū)土地出讓金收入低于300億元，位居全國(guó)末尾水平;從土地稅收角度看，土地稅收收入占土地財(cái)政收入比重較低，并且東部地區(qū)與中西部地區(qū)差距較大，而中部地區(qū)與西部地區(qū)差距相對(duì)較小，其中江蘇、廣東、遼寧、山東與浙江其值超過(guò)600 億元，其次是上海、北京、四川、福建、安徽，其余省份其值低于200億元。

　　(二)空間關(guān)聯(lián)度分析

　　空間經(jīng)濟(jì)學(xué)指出各地區(qū)經(jīng)濟(jì)由于地理位置差異存在空間關(guān)聯(lián)性，全局Moran I統(tǒng)計(jì)量：，其中wij為空間權(quán)重矩陣中第(i，j)個(gè)元素，，i指的是各省份;，其中，。MI值在(-1，1)之間，大于(小于)0表示各地區(qū)為空間正(負(fù))相關(guān)性，數(shù)值越大，相關(guān)性越強(qiáng)，等于0表示各地區(qū)不存在空間相關(guān)性。MI近似服從均值為E(I)和方差為V(I)的正態(tài)分布，，，其中，，，。文中空間權(quán)重用各省份省會(huì)城市之間距離衡量，即wij=dmin/dij，對(duì)角線(i=j)元素為零，利用Matlab軟件計(jì)算2004-2011年各省份土地財(cái)政收入占比MI及Z值，得到結(jié)果如表1所示。

　　從表1中可以看出2004-2011年全局MI值均為正，各省份之間存在正的空間關(guān)聯(lián)性，其值呈現(xiàn)波浪式特征，2005年該值最大為0.1577，2011年將為最低值0.0905。由于篇幅有限不再列出局部MI值，其中江蘇、浙江、廣東、遼寧等地沿海地區(qū)其值較高，西藏、陜西、新疆等西部地區(qū)MI值位居全國(guó)末尾水平，總體而言，土地財(cái)政收入越高地區(qū)MI值越高。

　　數(shù)據(jù)來(lái)源與實(shí)證檢驗(yàn)

　　(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

　　微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)指出由于公共物品與服務(wù)的外部性因素導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，為提高社會(huì)總體福利水平，需要政府干預(yù)市場(chǎng)，通過(guò)稅收等獲取財(cái)政收入，再提供公共物品與服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配。分稅制改革之后，地方政府擁有更多的財(cái)政自主權(quán)，由于中國(guó)特有的土地制度(城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，政府出于公共利益可以征用土地)，地方政府成為土地征用與出讓唯一壟斷者，政府以低價(jià)征地，高價(jià)出讓商業(yè)用地、低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引投資者投資與利用土地進(jìn)行抵押貸款獲取土地財(cái)政收入，并且地方政府官員作為經(jīng)濟(jì)與政治參與人，有通過(guò)賣(mài)地提高自身收入水平與個(gè)人晉升機(jī)會(huì)的激勵(lì)可能，地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性不斷增強(qiáng)。本文基于2004-2011年31省面板數(shù)據(jù)，主要從財(cái)政收入與支出分權(quán)、人均GDP、工業(yè)化、服務(wù)業(yè)與城市化角度分析其與土地財(cái)政之間的關(guān)系(見(jiàn)表2)。

　　(二)實(shí)證檢驗(yàn)

　　為了分析各個(gè)因素對(duì)土地財(cái)政影響程度，本研究利用Eviews7.0軟件，靜態(tài)面板分析包括固定效應(yīng)(FEM)與隨機(jī)效應(yīng)(REM)模型，空間面板選取SLM與SEM模型，將數(shù)據(jù)代入模型得到結(jié)果如表3所示。

　　通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入分權(quán)、財(cái)政缺口與城鎮(zhèn)化率對(duì)土地財(cái)政影響在FE、RE、SLM、SEM模型中為正，財(cái)政支出分權(quán)與服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比系數(shù)為負(fù)，并且各系數(shù)是高度顯著的，人均GDP在RE模型中系數(shù)為正，工業(yè)化產(chǎn)值占比在FE與SLM模型有利于降低地方土地財(cái)政水平。新中國(guó)成立初期，中國(guó)財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支制，為激勵(lì)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，財(cái)政制度轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;包干制”，地方財(cái)政收入水平較高，中央為降低本級(jí)財(cái)政赤字與加強(qiáng)對(duì)地方政府控制，1994年實(shí)行分稅制改革，上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，地方本級(jí)財(cái)政收支由盈余轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧郑摤F(xiàn)象在東部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，地方政府為降低本級(jí)財(cái)政缺口，積極尋求預(yù)算外財(cái)政收入。中國(guó)特有的戶(hù)籍制度將居民劃分為城市與農(nóng)村居民，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)、政治與文化制度，城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致土地制度差距較大，中國(guó)土地法規(guī)定(農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國(guó)家所有，政府出于公共利益可以征用土地，并禁止土地自由流轉(zhuǎn)與農(nóng)地入市交易)，地方政府作為土地征用與出讓唯一壟斷者。分稅制實(shí)施之后，地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入水平下降，不斷擴(kuò)大的財(cái)政缺口誘使地方通過(guò)低價(jià)征地，高價(jià)出讓商業(yè)用地獲取土地出讓金收入，利用土地信用吸引投資者投資，從而獲取未來(lái)稅收收入，以土地獲取抵押貸款，并且地方政府官員作為經(jīng)濟(jì)與政治參與人，可以利用土地獲取財(cái)政收入，提高自身收入水平與獲取更高的晉升機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放之后，中國(guó)東部地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，地方本級(jí)財(cái)政收入水平較高，分稅制實(shí)施之后，東部地區(qū)率先實(shí)施土地財(cái)政，政府賣(mài)地行為導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化水平不斷提升，吸納更多的城市人口，為土地市場(chǎng)提供更多的需求者，城市化率較高的城市，城市人口密度較大，誘發(fā)高地價(jià)與房?jī)r(jià)，政府更有動(dòng)機(jī)賣(mài)地獲取土地財(cái)政收入，但也要認(rèn)識(shí)到東部地區(qū)土地面積有限，土地財(cái)政已經(jīng)處于中后期。隨著改革的不斷深入，東部制造業(yè)企業(yè)向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，各地區(qū)以土地吸引投資者投資，并且中部地區(qū)人口數(shù)量較多，為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，但城鎮(zhèn)化成本主要由地方政府承擔(dān)，為建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)，地方政府通過(guò)賣(mài)地獲取財(cái)政收入，其對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性不斷增強(qiáng)。

　　財(cái)政分權(quán)理論指出，地方政府相對(duì)于中央政府更了解居民需求，當(dāng)?shù)胤秸畵碛懈嗟呢?cái)政支出自主權(quán)時(shí)，居民福利水平將得到較大幅度的提升。中國(guó)地方政府財(cái)政支出主要是教育、公共服務(wù)、社會(huì)保障與就業(yè)支出，中央主要用于國(guó)防方面。國(guó)外財(cái)政支出中社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)主要由中央政府為主，地方政府為輔。隨著中國(guó)老齡化不斷加劇，地方政府財(cái)政支出壓力不斷加大，為降低財(cái)政收支缺口，在中央不調(diào)節(jié)稅收收入比率與上收事權(quán)情況下，地方政府不得不利用賣(mài)地維持基本公共服務(wù)支出，當(dāng)?shù)胤截?cái)政支出壓力降低時(shí)，其對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性在一定程度上會(huì)得到緩解。縱觀世界各國(guó)發(fā)展進(jìn)程，發(fā)達(dá)國(guó)家例如美國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)等，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值與就業(yè)占比在2013年比例超過(guò)80%，中國(guó)不足50%，服務(wù)業(yè)其自身特點(diǎn)對(duì)就業(yè)吸納彈性較大、土地利用率較高，服務(wù)業(yè)在人口密度較高地區(qū)發(fā)展更高，當(dāng)服務(wù)業(yè)發(fā)展到一定階段時(shí)，可以在不擴(kuò)大土地城鎮(zhèn)化同時(shí)吸納更多的人口就業(yè)，并且服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較高，工業(yè)化產(chǎn)值與就業(yè)相對(duì)水平下降，會(huì)降低工業(yè)用地，在一定程度上有利于降低地方政府?dāng)U大城鎮(zhèn)化規(guī)模，從而降低土地財(cái)政水平。

　　本文通過(guò)選取2004-2011年31省面板數(shù)據(jù)，利用靜態(tài)固定與隨機(jī)效應(yīng)和空間SLM與SEM實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入分權(quán)、財(cái)政缺口與城鎮(zhèn)化率水平越高，地方政府利用賣(mài)地獲取土地財(cái)政收入激勵(lì)越大，財(cái)政支出分權(quán)與服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比越大，有利于降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性。為降低地方土地財(cái)政水平，首先，改革財(cái)稅、土地與官員晉升機(jī)制，中央政府要給予地方更多的財(cái)稅收入，使得地方財(cái)權(quán)-事權(quán)相配備，加大對(duì)農(nóng)地保護(hù)的立法，并鼓勵(lì)農(nóng)地入市交易與流轉(zhuǎn)，官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)要降低GDP、財(cái)政收入指標(biāo)比重，引入綠色GDP、居民幸福感等指標(biāo);其次，中央政府在社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老保險(xiǎn)方面承擔(dān)更多的責(zé)任，并完善轉(zhuǎn)移支付體制，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，降低各省財(cái)政收入差距;最后，對(duì)土地財(cái)政收入要加強(qiáng)監(jiān)督與管理，制定完善的規(guī)章制度，減少違章、暴力征地事件，提高農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在城市化建設(shè)過(guò)程中合理規(guī)劃與利用工礦、商服與其他建設(shè)用地，走節(jié)約型城市化道路，提高土地利用效率，從而降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性。