摘要：目前在我國的理論研究和部門實踐中深受“瓦格納定律”及其理論的影響，存在著對提高財政“兩個比重”的誤解，各級財政部門都或多或少地存在財政收入越多越好的片面認識，并且財政支出結構也不盡合理。因此，探析新公共管理背景下經濟發展與財政規模變遷的規律，已成為理論發展和實踐進步的客觀要求，對于深入探索中國公共財政建設走向意義重大。

　　一、問題切入濫觴

　　于20世紀70年代末的新公共管理運動，以全新的思路引發了公共部門管理全方位的實質性變革，并且以不可抗拒的迅速、姿態席卷了整個世界。可以說，目前幾乎全世界范圍內的行政管理現狀及改革成就，都在或多或少的程度上是這場運動的階段性結果。

　　新公共管理運動的實質是行政管理改革，而公共行政與公共財政具有天然的聯動關系：一方面，公共財政收支是整個行政體制得以運行的經濟基礎，沒有財政支持政府就無法實現其各項職能;另一方面，公共行政各項職能的到位履行，尤其是資源配置職能的有效實現，不僅關系到公共財政的規模與結構，而且對于整個國民經濟具有重要的導向作用。因此，新公共管理運動引發的行政體制各個層面的改革，也自然給公共經濟帶來不可避免的影響，主要體現在其對于政府經濟職能的優化及運行機制的調整，尤其是對于政府規模的限制。

　　中國學界20世紀末開始關注世界新公共管理運動，并不斷深入介紹和研究新公共管理運動及其動態發展。進入21世紀，隨著對新公共管理認識和思考的不斷深入，國內學界自然而然將其與中國實踐相結合，探討中行政改革能否及如何借鑒該模式。而當時正處于中國公共財政體系建設的醞釀時期(我國于1998年底正式提出公共財政的改革目標模式) ，決策者和大多數研究者的關注重點是中國公共財政框架構建，注意力集中于公共財政建設本身;加之學界尚沒有揭示中國公共財政框架建設與新公共管理運動的相關性，將二者結合起來的研究并沒有得到應有的重視。

　　二、新公共管理運動背景下公共財政規模受限的規范分析

　　新公共管理對傳統的行政管理模式提出了否定，重新厘定了政府與市場以及政府與社會的職能關系，主張政府的職能是“掌舵而非劃槳”，認為政府職能主要是進行宏觀方面的“掌舵”，而具體的“劃槳”職能則可交由市場和社會力量完成。換言之，新公共管理倡導在特定領域政府職能的退縮和市場價值的回歸，主張通過減少政府干預，充分發揮市場與社會力量的作用。總結來看，新公共管理運動通過對政府職能有針對性的大規模卸載，直接或間接導致了公共財政規模的縮減，具體分析路徑可從以下幾點展開：

　　首先，新公共管理運動通過政府經濟職能的優化直接限制 了政府機構及公共支出規模。本著市場效率天然的優于政府規制的理念，新公共管理倡導在政府規制在經濟領域的退出，通過對不同行業不同程度的放松規制對政府經濟職能進行了優化，直接導致了政府規制成本的大幅度縮減[ 1 ] 。同時，新公共管理還將對國有企業和事業單位的民營化改革作為“政府”的重要舉措，通過合同承包、特許經營、出售或并購、補助和憑單、政府淡出等多種形式轉給私營企業所有或經營，不僅減少了相應領域的政府雇員人數，而且降低了政府的財政壓力。

　　第二，新公共管理通過實施公共人事制度改革直接縮減了政府機構及財政支出規模。與傳統行政模式下采用僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇彈性人力資源管理，重視提高在人員管理及其他人事環節上的靈活性，主張采用私營部門彈性管理制度并按功績制晉升[ 2 ] 。這不僅有利于促使公務員更大限度地發揮主觀能動性，提高工作效率;而且其本身就具有降低行政成本的直接效應。加之同時政府預算制度也在變革，零基預算正在取代傳統的預算方式，政府預算不再以慣例和權力為標準，而是以需求為導向，官僚的預算最大化行為必將被逐漸遏制。

　　第三，新公共管理運動通過分權化改革間接限制了政府機構及公共支出規模。新公共管理對傳統以官僚制為基礎的行政體制提出了批判，針對官僚制的傳統弊端，提出了分權制改革路徑。分權制改革主要是通過建立決策與執行分開的執行局實現，其基本的做法是把原有的大部中的負責執行的部門獨立出來，成立執行局，實行經理(首席執行官)負責制。執行局擁有人事自主權與財政自主權，對執行采用合同式管理，承擔具體政策執行與提供服務職能，集技術性、專業性、監管性和服務性于一體，業務相對獨立，不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理[ 3 ] 。分權制改革有效縮小了官僚機構的規模和集中化程度，改變了以往的機構龐大、職權交叉、部門林立、責任不清的狀況，對財政規模限制做出了舉足輕重的貢獻。

　　第四，新公共管理通過公共產品供應機制改革間接限制了政府機構及公共支出規模。新公共管理運動主張公共產品(服務)市場化，提倡公共服務供給者多元并存，將原來由政府承擔的一些公共服務職能大量地轉移給私營機構和其他各類非政府組織，通過市場機制的作用部分取代政府機制的作用，強調公共資源的有效配置和高效使用，從而追求公共服務的最佳供給[ 4 ] 。

　　政府通過對社會力量的組織、利用和管理，將自身從不必要的具體事務中解放出來，實現公共管理和服務的市場化，這些措施毫無疑問將有效控制和降低政府財政支出的規模。

　　除上述四點之外，社會保障制度的改革也是導致財政支出大規模縮減的重要因素之一。如此，在新公共管理運動背景下，政府機構及公共財政規模的有限化和縮小化已成為邏輯上的必然趨勢[ 5 ] 。在公共財政建設和優化的進程中，必須將這一特殊背景納入分析框架。

　　三、中國當前公共財政變遷的實證分析

　　在新公共管理運動背景下考察中國公共財政規模及結構的變遷，數據選取的起始年份應該為1994年。之所以如此設計，是因為從1994年正式實行分稅制開始，中國的宏觀經濟體制的市場化特征才從實質上更加突出，并且發展到現在一直具有連續性。因此，在相關分析中1994年往往被作為一個重要的分界點。同時，所有的原始數據均來源于相應年份的《中國財政年鑒》，鑒于2007年在財政收支科目實施了較大改革，特別是財政支出項目口徑變化很大，數據與往年不可比，因此實證分析的數據終止年份為2006年。另外，關于具體指標的選擇，考慮到是實際的財政規模，因此選取的是財政支出指標。

　　在《中國財政年鑒》2007年改革之前的分類科目的基礎上，并結合數據的完整性，本研究的具體細目指標統籌設置為9類，相應內容如下： 1) 基本建設支出; 2)農林水事業費; 3)文教科衛事業費(包括教育費附加) ; 4)其他部門事業費(包括工業、交通、商業、稅務等部門事業費，以及行政事業單位離退休經費) ; 5)社會救助支出(包括撫恤和社會救濟費以及社會保障補助支出) ;6)行政管理費(除了傳統意義上的行政管理費，此處還包括公檢法司支出) ; 7)國防費(除了傳統意義上的國防費，此處還包括武裝警察部隊經費) ; 8)經濟事務支出(包括政策補貼支出、挖潛改造和新產品試制費、增撥企業流動資金、支援農業生產支出和支援經濟不發達地區的發展資金) ; 9)城市維護建設支出。根據最一般的經濟思想，考慮到相關指標之間可能不是簡單的線性關系，這里采用雙對數模型來進行回歸分析，具體回歸方程如下：

　　1gGtGt - 1=β0 + Σ9K = 1βK1geK’teK’t - 1+μt 　　(1)方程(1)中， 1g代表對指標取對數， Gt 代表第t期的人均國內生產總值， eK 代表人均國內具體財政支出指標( k從1至9順次代表上述9項指標) ， eK’t代表第t期第k項國內人均財政支出，β0 與βK 是待估計參數，βK 的經濟意義為人均國內生產總值的增長率對第K個變量值的人均增長率的彈性(彈性定義為σ =91gy91gx) ，μt 是均值為0的白噪聲序列。對方程(1)進行等價轉換得出方程(2) ，其中D表示差分：

　　D (1gGt ) =β0 + Σ9K = 1βKD (1geK， t ) +μt 　　(2)為了避免傳統回歸分析可能得出偽回歸的情況，協整分析技術被納入本研究的實證分析框架。協整( co - integrated analy2sis)的概念最先由Granger于1981年提出，并于兩年后形成了較為系統的協整理論，用于測量經濟中的長期或均衡關系。根據協整分析的基本思想，回歸有意義的前提條件是相關變量序列必須是平穩的。因此，實證分析首先對相關變量進行ADF檢驗，如果存在單位根，說明序列是不平穩的。數據應用Eviews 6進 +μt (5)四、基于新公共管理視角對中國公共財政實踐的評價及建議對中國財政支出模型的優化結果說明，文教科衛事業費(包括教育費附加) 、其他部門事業費(包括工業、交通、商業、稅務等部門事業費以及行政事業單位離退休經費)以及國防費(除了傳統意義上的國防費，此處還包括武裝警察部隊經費)這三個解釋變量在統計意義上對于GDP的影響不顯著，可以忽略不計———至少從1994年分稅制改革以來情況如此。有鑒于此，在公共財政建設進程中，必須要控制各部門事業費與國防費的支出;而關于文教科衛事業費，則不能如此處理，得出該指標與GDP關系微弱結論的原因，可能是因為從1994年到2006年時間太短，而該指標對于經濟的影響明顯具有滯后性，因此對這一指標的處理應當慎重。

　　方程(5)中所有系數都是正數，說明所有解釋變量與GDP均為正相關。其中，在其他條件不變的情況下，人均基本經濟建設支出、人均農林水事業費、人均社會救助支出、人均行政管理費、人均經濟事務支出以及人均城市維護建設支出各自每增加1單位，對人均GDP增加值的影響幅度分別為0. 18單位、0. 46單位、0. 07單位、0. 30單位、0. 48單位、0. 94單位;人口增長率對于人均GDP增長的貢獻比較大，從一個側面印證了中國當前經濟發展存在人口紅利的理論。而從總體角度說，以上結果在一定程度上從踐的角度證明了新公共管理理念的科學性。以上指標對于人均GDP的相關系數都小于1，尤其是包括撫恤和社會救濟費以及社會保障費的社會救助支出，相關系數僅為0. 07，對于GDP增長的貢獻比較弱，在新公共管理背景下，處理社會保障的突破點應當遵循新公共管理理念尋找公共財政之外的供給模式，而不能將壓力都加于財政頭上。另外，基本建設支出與行政管理費對于GDP增長的貢獻都低于0. 3，可見也是必須要嚴加限制的指標。本研究界定的經濟事務支出對于GDP增長的貢獻，其短期原因可能更多的在于政策性補貼以及支援性支出，長期原因則應歸功于挖潛改造和新產品試制費等對基礎研究的投入。而城市維護建設支出在此處的系數最大(接近于1) ，此現象或可從我國此段期間拉動內需的政策導向上找原因———通過城市維護建設的大量投入增加了GDP，但是這終究不是長久之計。

　　總而言之，在新公共管理運動的背景下，中國公共財政支出結構近年來正在逐步走向優化。但是現實中仍舊存在不少問題，在之后的實踐中，中國公共財政建設必須有意識地將新公共管理理念納入分析框架，如此尚可更加有所作為。