中共十九大報(bào)告提出，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。劃定這三條控制線的根本宗旨是處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)的空間格局關(guān)系，著眼于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展，是美麗中國(guó)建設(shè)最根本的制度保障。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定后，將轉(zhuǎn)變我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等發(fā)展思維，即在現(xiàn)有資源約束條件下，必須毫不動(dòng)搖地推進(jìn)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”社會(huì)的建設(shè)力度，尤其是要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，盤活、節(jié)約集約利用土地資源，大幅度降低土地資源消耗強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展?；诖?，2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，首先就提出了“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”。多年來(lái)，本人一直從事土地問(wèn)題研究，《意見(jiàn)》中涉及的“土地要素市場(chǎng)化配置”問(wèn)題，也是我一直思考的、懸而未決的問(wèn)題，而今終于落地了。欣喜之余，把我的研究成果梳理成文，以饗讀者。

　　一、關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市”

　　2020年1月1日，隨著《土地管理法》(修正案)的實(shí)施，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正式合法化。因此，《意見(jiàn)》提出“制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)”，目的是能使“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”改革落地生根，顯化這筆巨大的土地資產(chǎn)?！兑庖?jiàn)》提出的“問(wèn)題導(dǎo)向，分類施策”的原則很好，但如果用不好這一原則，將會(huì)導(dǎo)致“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”改革落地困難。

　　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在東南沿海和京津滬等發(fā)達(dá)地區(qū)，規(guī)模大，界限、產(chǎn)權(quán)等清楚，易于識(shí)別，上市容易。但是，在中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這類用地普遍存在“三個(gè)不清”的問(wèn)題：一是哪些屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?界定不清;二是哪里有這類建設(shè)用地?布局不清;三是這類用地到底有多少?家底不清。在“三個(gè)不清”的背景下，如何談入市?

　　針對(duì)上述問(wèn)題，建議一是要做實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)工作，包括對(duì)地類進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)定界、精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，并做好登記確權(quán)與發(fā)證工作;二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，確保在符合規(guī)劃和用途管制前提下，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià);三是推行兩種經(jīng)營(yíng)方式，一為儲(chǔ)備土地股份化，參與農(nóng)村“三變改革”，二為儲(chǔ)備土地集聚化，即依據(jù)規(guī)劃，將儲(chǔ)備的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過(guò)整治復(fù)墾成耕地，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)融合，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對(duì)于騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，首先用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其次用于發(fā)展村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，結(jié)余指標(biāo)通過(guò)入市用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

　　二、關(guān)于“土地征收制度改革”

　　《土地管理法》第四十五條規(guī)定：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：(一)軍事和外交需要用地的;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的;(四)由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的;(五)在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的;(六)法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃;第(四)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃;第(五)項(xiàng)規(guī)定的成片開(kāi)發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”

　　也就是說(shuō)，在逐步取消土地財(cái)政、縮小征地范圍的態(tài)勢(shì)下，《意見(jiàn)》中所說(shuō)的“土地征收制度改革”應(yīng)該歸屬于完善土地管理體制改革，決不能作為“擴(kuò)大建設(shè)用地供給來(lái)源”的一項(xiàng)制度。因此，要通過(guò)縮小征地范圍，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定“公共設(shè)施和公益設(shè)施”項(xiàng)目用地目錄，不在目錄的用地項(xiàng)目一律不予啟動(dòng)征地程序;凡是征地范圍以外的建設(shè)用地，均需通過(guò)市場(chǎng)取得。

　　三、關(guān)于“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍”

　　《意見(jiàn)》指出：“全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍。”全國(guó)各地要依據(jù)《意見(jiàn)》精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，本著有利于節(jié)約集約用地和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，參照《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào))，按照投融資體制改革的要求，對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，編制“鼓勵(lì)公共服務(wù)項(xiàng)目用地出讓目錄”，逐步擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，并制定配套的保障政策。

　　四、關(guān)于“豐富產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)模式”

　　按《意見(jiàn)》精神，各地應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)化：一是針對(duì)不同行業(yè)門類的工業(yè)項(xiàng)目，實(shí)施差別化的出讓方式，如出臺(tái)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)的用地政策、對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的重要項(xiàng)目可采用邀請(qǐng)招標(biāo)、公開(kāi)招標(biāo)和競(jìng)價(jià)招標(biāo)等招標(biāo)方式進(jìn)行等;二是調(diào)整工業(yè)用地出讓年限，建立健全工業(yè)用地退出機(jī)制;三是推行多元化的租賃制度。

　　國(guó)有土地租賃是國(guó)有土地有償使用的一種形式，在繼續(xù)推行和完善國(guó)有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補(bǔ)充，并實(shí)行多元化租賃方式。一是國(guó)家直接將國(guó)有土地出租給企業(yè)主，雙方簽訂土地租賃合同，規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù);二是原劃撥土地因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后，依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃;三是為支持中小企業(yè)發(fā)展，對(duì)于用地量小不宜單獨(dú)供地的，可以向其租賃符合要求的標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層廠房。國(guó)有土地租賃的租金標(biāo)準(zhǔn)不得低于出租底價(jià)或按國(guó)家規(guī)定的最低地價(jià)折算的最低租賃標(biāo)準(zhǔn)。租金一般按年支付或按租賃合同約定支付。按年支付租金隨行就市，按合同約定支付租金的要定期調(diào)整。租期分為短期和長(zhǎng)期兩種，具體按土地用途決定，但租期最長(zhǎng)不得超過(guò)同類用途土地最高出讓年限。

　　五、關(guān)于“盤活存量建設(shè)用地”

　　一是重點(diǎn)要推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。首先，要完善城市規(guī)劃，規(guī)范引導(dǎo)低效用地再開(kāi)發(fā);其次，要制定激勵(lì)政策，有序推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā);第三，要建立健全機(jī)制，加快推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā);第四，要構(gòu)建開(kāi)發(fā)模式，科學(xué)推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)(如因地制宜地采用“科學(xué)規(guī)劃‘管地’”“開(kāi)發(fā)整理‘增地’”“增減掛鉤‘換地’”“舊城改造‘騰地’”等模式，科學(xué)推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā));第五，要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，依法推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)。

　　二是有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”。首先是，實(shí)施差別化的盤活模式。包括融合鄉(xiāng)村旅游，變農(nóng)房為客房;加盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，變農(nóng)房為廠房;落實(shí)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的土地政策，變農(nóng)房為庫(kù)房;弘揚(yáng)鄉(xiāng)村住宅文明，變農(nóng)房為景房;嘗試宅基地“返租倒包”，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，變農(nóng)民為股民;規(guī)劃管控，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，變農(nóng)房為出租房等。其次是，建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。包括堅(jiān)持“還利于民”原則，建立農(nóng)村宅基地退出的激勵(lì)機(jī)制;堅(jiān)持“公平公正”原則，推進(jìn)“因類施策”的宅基地退出倒逼機(jī)制;完善“地隨人走”政策，推進(jìn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展等。

　　六、關(guān)于“增減掛鉤”和“增存掛鉤”制度

　　“增減掛鉤”制度在建設(shè)用地緊缺、嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，對(duì)盤活農(nóng)村宅基地，推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展的確起了巨大作用，也是地方政府看好的制度。但是，這一制度，導(dǎo)致在農(nóng)村土地資源流向城市的同時(shí)，大量的土地資產(chǎn)也流向了城市，不僅滅失了鄉(xiāng)愁，而且拉大了農(nóng)村和城市的差距。隨著改革的深入推進(jìn)，這項(xiàng)制度應(yīng)該逐步取消，要通過(guò)建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，合理配置農(nóng)村宅基地資源，推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和農(nóng)村充分發(fā)展。

　　“增存掛鉤”制度，在《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》(自然資規(guī)〔2018〕1號(hào))中已經(jīng)明確了對(duì)消化批而未供土地和盤活利用閑置土地的處置辦法，當(dāng)務(wù)之急是各地要制定配套的落地措施。

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