前 言

　　隨著經濟社會的飛速發展和城市化進程的不斷推進，我國逐步進入城鄉統籌發展、“三化同步”發展的新時期，城鄉關系、產業聯系、農村形勢等正在發生深刻變化。農業農村已經和正在發生重大而深刻的變化、廣泛而復雜的變革，使農田水利發展面臨諸多新形勢、新問題，對農田水利發展機制產生巨大挑戰。2011年中央一號文件明確要求把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，健全農田水利建設新機制，充分調動農民興修農田水利的積極性，著力加快農田水利建設，推動水利實現跨越式發展。面對農田水利發展的新形勢、新要求、新目標，亟待研究確定農田水利發展的關鍵問題，完善發展思路，創新發展機制。

　　一、農田水利發展面臨的新形勢

　　發展現代農業、保障國家糧食安全對農田水利提出新的更高要求，城鄉經濟社會已經和正在發生的重大變化對農田水利的影響加深加重，農田水利薄弱環節更加凸顯。

　　發展現代農業要求優先實現農田水利現代化，發展農業現代化，是今后一個時期特別是“十二五”時期的一項重大任務。發展現代農業，以保障國家糧食安全為首要目標。水利作為現代農業建設不可或缺的首要條件，建設現代農業首先要實現農田水利現代化。今后一個時期，要把農田水利建設作為現代農業建設的重點內容，作為提高糧食綜合生產能力的根本之策，全面加快農田水利建設;要把現代化作為農田水利建設與管理的新標準，用現代的思想觀念指導農田水利，用先進技術改造農田水利，用先進設備裝備農田水利，用科學的經營管理方法管理農田水利。

　　二、農村經濟社會新變化全方位多層次影響農田水利發展

　　1、城市化率即將過半，統籌發展農田水利的需求增加

　　城鄉一體化發展逐步打破相互分割的城鄉二元結構的趨勢，推動生產要素在城鄉之間進行優化配置，使城鄉邊界日益模糊、產業聯系日趨緊密、勞動力等要素流動速度加快。根據第六次全國人口普查結果，我國城市化率已經達到49.68%，接近50%，已經進入城市化的快速發展階段。這一時期，我國的城鄉格局、產業格局正在發生深刻變化。一方面，隨著城市化進程的推進，農村勞動力流動速度明顯加快，勞動力的跨區域、跨行業配置更為靈活，原有的城鄉二元結構出現松動趨勢;另一方面，農業部門的基礎性作用更加凸顯，農業增產、農產品價格波動將對整個經濟發展和經濟波動產生顯著影響，農業發展對整個經濟社會的影響日益加深。

　　2、農業收入比重下降，農田水利對農民增收的貢獻率持續下降

　　隨著我國城市化進程的不斷推進，農民收入結構發生顯著變化，工資性收入占農民純收入的比重逐年增加，從1990年的20.22%上升至2009年的40%，成為農民增收的主要來源;而農業收入占農民收入的比重逐年下降，從1990年的50.21%下降至2009年的29.07%(見表2)，對農民收入的貢獻率降至30%以下，其中種植業對農民收入的貢獻率更低。此外，工資性收入全部為現金收入，是真金白銀;而農業收入更多具有統計意義，現金收入比例約80%，含金量不高。收入結構的變化、加上農產品價格波動，使糧食增產對農民增收的貢獻率大幅下降，灌與不灌、灌多灌少對農民收入的影響并不顯著，農民開展農田水利建設與管理的積極性明顯減弱。

　　3、土地承包經營權出現流轉，對農田水利發展的影響或將顯現

　　在農村勞動力數量質量下降和外出務工數量增多的同時，農村內部的農業經營方式也在發生微調原有的土地細碎化經營方式已經與新的農村形勢不相適應，出現向適度規模經營轉變的趨勢。一方面，一些農戶開始積極通過代耕、轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權;另一方面，一些民間資本開始準備進入或已進入農業領域，推動農業資本化、規模化經營。尤其是2008年中央一號文件《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》出臺，使農村土地使用逐步由原有的細碎化經營向適度規模經營轉變。農村土地承包經營權流轉不斷增多，農地適度規模經營趨勢日趨明顯。據農業部調查，截至2008年8月底，全國上報的土地承包經營權流轉面積達到1.06億畝，占承包耕地總面積的8.7%。

　　三、農田水利薄弱環節依然突出

　　農田水利建設滯后是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。近年來，國家加大了農田水利投入力度，農田水利局部出現改觀，但傷情病情尚未得到根本好轉，最薄弱環節體現在兩個方面。一是工程老化不配套。全國仍有40%的大型灌區骨干工程、60%的大型灌排泵站、50%～60%的中小型灌區、50%的小型農田水利工程設施不配套、老化失修、功能衰減、效益降低。二是末級渠系產權不清、管理缺位。原來以鄉村集體經濟組織為主體的末級渠系管理體制隨著聯產承包責任制的推行和農村稅費改革的深化而消失，末級渠系失去管理主體，產權虛置。近年來，有關部門推動建立用水戶合作組織。從調研來看，用水戶合作組織組建和運行難度較大、成本較高、能力不足，尚不能完全解決末級渠系管理問題。

　　四、農田水利發展的關鍵問題

　　近年來，黨中央、政府高度重視農田水利建設，采取各項措施推動農田水利發展。

　　1、責任主體問題

　　在城鄉一體化發展的背景下，農田水利發展的正外部效應明顯加大、公益性特征明顯加強，農田水利發展成為影響糧食安全和國家經濟社會發展全局的戰略性問題，地位更加重要。但是，傳統責任主體之一的農民對種地不積極，撂荒棄耕、“水改旱”、“雙(季稻)改單”現象比較普遍，參與農田水利建設與管理的積極性更低，有可能動搖國家糧食安全的根基。新形勢下加強農田水利建設與管理，亟待回答誰主導、誰負責、誰實施等問題，重點是重新界定農民的責任。

　　2、建設投入與運行經費保障問題

　　農田水利建設投入與運行經費保障問題，是農田水利建設與管理的根本問題。在新形勢下，解決此問題顯得更加緊迫。

　　一是建設投入保障問題。2011年中央一號文件，對水利投入特別是農田水利投入制定了許多有力的政策，特別是要求從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。應當說，這些政策如果落實到位，必將大力促進農田水利建設。但是我們也認識到，這些政策出臺的前提是農民要在自愿情況下投工投勞。如果農民自愿程度較低，投工投勞很少，由此形成的投入缺口由誰承擔、如何保障?足是老大難問題，目前仍存在很大爭議，解決問題的思路存在嚴重分歧。目前，提高農業水費基本不具可行性，水費征收難度加大，通過水費能夠補償的運行經費十分有限;灌區是水管體制改革的明顯短板，分類定性政策缺位，財政補償“兩費”落實不理想。新形勢下，水價如何改革、定額內用水如何優惠、如何促進節水與保障水管單位良性運行，都是亟待解決的問題。

　　五、新時期農田水利發展的思路

　　針對農田水利發展的新形勢、新問題、新要求、新目標，我們應進一步明確農田水利發展的公益性屬性，加強政府主導，在總結“民辦公助”模式的基礎上，探索建立“義務全民化、責任政府化、建設社會化”的農田水利發展新機制。

　　1、義務全民化

　　從受益程度看，農民只是農田水利受益群體之一，隨著農業收入在農民收入中的比重降低，農田水利發展對農民增收貢獻率下降，農民參與農田水利建設與管理的積極性不高，把發展農田水利的重任繼續系到農民身上，不可靠、不現實。與此同時，隨著城鄉一體化發展的不斷推進，城鄉之間、產業之間的關系更加緊密，城鎮居民、不同產業等都會從農田水利發展及農業發展中獲益，受益程度甚至可能超過農民，農田水利的公益性、基礎性、戰略性地位更加突出，對全社會公民具有重要意義，應當建立全民參與和支持農田水利發展的新局面。因此，要逐步改變傳統認識，賦予農民作為一個普遍公民從事農田水利的自主權，今后農民像種地一樣可以自己決定是否建設與管理農田水利。同時，按照“義務全民化”的新理念，引導包括農民在內的全社會公民參與農田水利建設，為農田水利持續發展提供動力。

　　2、責任政府化

　　農田水利對國家糧食安全、經濟社會發展全局具有重要影響，在義務全民化的背景下，應當更加突出強調政府在農田水利建設中的主導作用，引導全社會參與農田水利。在這方面可以借鑒農村義務教育的做法與經驗。自建國初期至農村稅費改革之前，我國農村義務教育一直強調農民義務，按照“農村義務教育農民辦”的思路，通過“三提留五統籌”、教育集資和教育附加費等形式籌集資金，籌辦農村義務教育。隨著市場經濟體制的逐步建立，外出就業與農民子女的區域流動使農村義務教育表現出顯著的公益性特征，為此，政府不斷強化農村義務教育中的責任，最終實行免費農村義務教育。從公益性屬性來看，盡管農民子女是農村義務教育的直接參加者和受益者，但義務教育具有顯著的正外部性，能夠推動整個國民素質的提高和綜合國力的提高，具有顯著的公益性。按照公益性屬性，政府主動承擔農村義務教育發展的相關職責。農田水利發展與義務教育極為相似，盡管農民是農田水利的直接使用者，但農田水利發展對糧食安全具有決定性意義，因此，應當進一步強化政府在農田水利發展中的主導作用和相關責任。

　　3、建設社會化

　　為引導全社會參與農田水利特別是小型農田水利建設，需要建立社會化的建設管理機制。建設社會化主要體現在兩方面:一是政府出臺激勵政策，通過以獎代補、先建后補、先干先補、多干多補、產權劃撥等措施，鼓勵全社會參與農田水利。二是政府水行政主管部門，根據農田水利規劃制定工作計劃，向用水協會、企業、社會團體等各類主體公布，公開選擇建設單位，由其負責工程建設管理。為扶持用水合作組織發展，可以在其管理范圍內，授予其建設工程的權利。