1土地上房屋征收補償?shù)默F(xiàn)狀

　　1.1協(xié)商制度的提出

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》已于2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，現(xiàn)予公布，自公布之日起施行。至此，原有的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)正式被取代。其中，最為引人注目的是該條例明確對征收的程序做出規(guī)定，那就是必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與，與人民群眾進行充分協(xié)商。

　　1.2社會主流的反應

　　征收程序中協(xié)商制度的提出反映了政府能對民生問題適時的做出政策調(diào)整，并預示著原先“官本位”模式下奉行的“秩序控制型”基本觀念開始向“民本位”模式所奉行的“當事人自治型”基本觀念的轉(zhuǎn)換，這引起了社會各界的關注與認同。中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文更是進一步提出了集體土地征收應當遵循國有土地征收同樣的原則，公共利益征收補償完全可以通過農(nóng)民和政府的協(xié)商、談判形成補償價格，從而形成一個“事實上”的價格。

　　1.3土地上房屋征收協(xié)商的實施

　　根據(jù)對某市的拆遷安置宣傳提綱進行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，土地上房屋征收補償中的協(xié)商早已存在，并隨著客觀環(huán)境不斷的變化發(fā)展。該市2000年A新區(qū)征用農(nóng)村集體土地拆遷區(qū)域內(nèi)總面積約18萬平方米，涉及人口約2000人。按政策限定的安置對象為：凡在拆遷區(qū)域內(nèi)對被拆遷房屋具有合法所有權和使用權的單位、個人均列為安置對象。對無房屋所有權證房屋特別規(guī)定：違章建筑或超過使用期限的臨時建筑不予安置和補償。但對個別違章戶，又是特困戶的，無其他房源，在摸底數(shù)據(jù)經(jīng)審查的前提下，可給予適當安置，做到居者有其屋。然而到了2009年，該市B新區(qū)征用農(nóng)村集體土地政策限定的安置對象已經(jīng)發(fā)展為：凡在本拆遷范圍內(nèi)，具有合法所有權證和使用權證的單位、個人以及在本拆遷范圍內(nèi)擁有2004年10月26日前建造的無產(chǎn)權房屋且具有集體經(jīng)濟組織身份的村民均為安置對象。而同為2009年，該市火車站周邊配套項目征用農(nóng)村集體土地政策限定的安置對象則限定為：凡在本拆遷范圍內(nèi)，已規(guī)劃部門批準的規(guī)劃紅線為準，具有合法所有權證和使用權證的單位、個人以及在本拆遷范圍內(nèi)具有集體經(jīng)濟組織身份的村民均為安置對象?？梢?，拆遷征地補償過程中的協(xié)商結果在實際應用中不僅隨著時間發(fā)展，還有可能根據(jù)不同區(qū)域產(chǎn)生相應變化。

　　2土地上房屋補償程序中的協(xié)商

　　2.1協(xié)商的概念

　　隨著建設和諧社會的指導思想不斷深入人心，公共行政的方式開始趨向多元化，協(xié)商行政得到了越來越多的空間。協(xié)商行政是一種行政理念，在協(xié)商、妥協(xié)、和解為特征的參與形式中，尋求合意，并在合意的基礎上做出決定。當事人不僅能獲得程序上的參與，而且可以對結果施加實質(zhì)性的影響，體現(xiàn)了對過程和結果的雙重控制作用。

　　2.2協(xié)商的基礎——可處分性

　　行政理念不管發(fā)展到哪個階段，都離不開將依法行政作為基礎。從司法制度方面進行解讀，協(xié)商行政與現(xiàn)行法律確定的行政復議和解制度有一定的淵源。然而司法行政復議和解制度從法律明令禁止到政策性積極探索，再發(fā)展到法規(guī)明確肯定，花費了將近20年時間。 1989年《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”直到2006年，在構建和諧社會理念的指導下，和解才作為一種化解行政爭議機制的特殊作用得到充分肯定。

　　之所以和解制度的出臺如此艱難，主要是司法學界和實務界長期普遍認為行政權力是絕對不可以處分的。行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員，但他們都不是所負擔職權的所有者，因此即使在擁有裁量權的情況下，根據(jù)依法行政的一般法理，行政機關也不能享有處分權?？梢娨豁椫贫鹊臉嫿?，必須考慮到各個細節(jié)因素的影響，并且要找到令人信服的理論作為依據(jù)。公共利益與私人利益之間并不是截然對立的關系，而是相互依存的關系，因此從利益本質(zhì)上進行解釋，原先絕對不可處分的行政權力和私有權利才有了協(xié)商的基礎。

　　但農(nóng)村土地上房屋征收補償程序中的協(xié)商制度則更需謹慎，這主要受三方面原因的影響。

　　(1)探索求證時間較短。城市土地屬于國有性質(zhì)，農(nóng)村土地的性質(zhì)屬于集體。土地協(xié)商行政主要的指導思想是強化當事人的主體性地位，強化到什么程度，是否能夠一蹴而就必須能夠明確。協(xié)商行政能否解決實質(zhì)性問題，不再是行政機關單方面裁決的結果，其根本在于當事人的意愿。這明顯是針對之前網(wǎng)絡、媒體主流報導的行政機關野蠻拆遷的狀況而作出的調(diào)整。雖然具有很強的適時性，體現(xiàn)了政府的親民和高效率，但在協(xié)商制度的制定上難免略顯急促。

　　(2)與司法行政復議和解制度從開始就有三方參與不同，土地上房屋征收補償未發(fā)展到訴訟階段之前，參與的主體只有兩方。在行政權力主體的處分權已經(jīng)松綁的情況下，具體的行政人員和私有權人很容易在利益上混淆。此時即使法律條文做出明確規(guī)定，也很難起到實質(zhì)性的約束作用。

　　(3)最為重要的，私有權人不可處分的權力能否進入?yún)f(xié)商制度。從上述某市的拆遷安置宣傳提綱中可以發(fā)現(xiàn)，在土地上房屋征收補償方面的協(xié)商制度出臺之前，即使是最嚴格的執(zhí)行程序也會給無產(chǎn)權人留有適當?shù)难a償方案。在土地上房屋征收補償方面的協(xié)商制度投入實際操作后，無產(chǎn)權人的權力地位更得到了加強的趨勢。所謂“處分”，是指當事人依法處置自己所屬合法權益的法律行為。在不損害他人權利和公共利益的范圍內(nèi)，當事人享有處分的自由。但在行政權力已經(jīng)找到可處分的理論依據(jù)的前提下，當事人不合法的權益也是可以得到處分的。如果輕易讓不可處分的權力進入?yún)f(xié)商制度，必將造成程序上的巨大漏洞，由此可能產(chǎn)生巨額的灰色利益。

　　因此，土地上房屋征收補償方面的協(xié)商制度的執(zhí)行和發(fā)展應該慎之又慎，私有權人的訴求在進入?yún)f(xié)商制度之前，應該得到統(tǒng)一標準的確定。否則法律概念上的模糊在現(xiàn)實執(zhí)行中必然形成灰色地帶，在我國媒體主流報導被拆遷人受到不公待遇的大氛圍下，偶有被拆遷人一拆成巨富的報導，像是大海里的浪花無人深入分析重視，甚至大多人都覺得正當如此。孰不知如果放任自流，首先損害的是國家利益，但最終也將被轉(zhuǎn)嫁到商品住宅、甚至是保障性住房產(chǎn)品上。

　　2.3協(xié)商的目的

　　有人認為土地征收補償目標是保證失地農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障。但農(nóng)村土地上房屋征收補償?shù)膮f(xié)商程序要完善成一項制度，顯然不能簡單地理解為怎么讓當事人充分發(fā)揮主體訴求，其目的應該是讓當事人通過自己的博弈行為，認識到法制真理的標準，達到社會和諧的目標

　　3 協(xié)商制度面臨的焦點問題

　　針對當前農(nóng)村土地上房屋征收補償中的兩個焦點問題，筆者以行政法的角度進行分析。

　　3.1土地上房屋征收補償中的否定性行為

　　行政機關的否定性行為不同于行政不作為，是在相對人申請的行政行為中，行政機關所作出的對行政相對人權利或義務產(chǎn)生影響的否定性行政決定的行為，例如不予受理規(guī)定。二者以程序作為劃分標準，只要行政機關作出了一系列程序行為，即表現(xiàn)出積極的作為行為狀態(tài)，無論該行為在實體內(nèi)容上的反應是為或不為，都應該是行政作為;反之，就是行政不作為。由于二者在法律上概念存在著明顯的差異，因此在土地征收補償?shù)膶崉罩形覀兘?jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)行政機關簡單的以否定性行為處分問題，這既不能使當事人理解法律的價值標準，也不能保障結果的公平，其后果損害了政府的公信力。

　　依據(jù)上述實例，如2000年A新區(qū)的村民要對 2009年B新區(qū)村民的拆遷補償計價方案以及標準提出訴訟，行政機關完全可以不予受理。因為我國《行政訴訟法》規(guī)定的起訴資格是以原告認為具體行政行為侵犯了其合法權益為要件的，而其規(guī)定的受案范圍的原告，則是受案范圍內(nèi)的行政管理相對人。該規(guī)定的后果與當前土地征收補償協(xié)商制度可能存在的漏洞相一致，都在實質(zhì)上允許了社會大眾按其時間、空間、性質(zhì)等因素，可以享有差異化的區(qū)別對待。而此時，不在該具體行政行為影響范圍內(nèi)的其他群體，即使真存在不公，也無權進入行政訴訟程序。

　　3.2土地溢價

　　隨著土地上房屋征收補償成本的發(fā)展，有人進一步提出按照現(xiàn)行的制度，征地給予農(nóng)民的補償太低，農(nóng)民應該享受到合理的土地溢價收益。城市國有土地增值稅所體現(xiàn)的基本含義是，公平合理地分享經(jīng)濟增長，倡導機會平等。而在沒與市場評估掛鉤的農(nóng)村土地上，讓個人參與到溢價部分的分配，則對機會平等產(chǎn)生不利影響。

　　通過進一步分析上述實例可以發(fā)現(xiàn)，該市2000年A新區(qū)總占地約2000畝，征用農(nóng)村集體土地拆遷區(qū)域內(nèi)總面積約18萬平方米，涉及9個村，人口約2000人。由于投資建設的階段性開發(fā)，拆遷征地補償工作也是分階段進行的。假設農(nóng)村土地溢價分配給個人，1號村于2000年進行拆遷征地補償工作，而9號村到了2005年才開始進入實質(zhì)性的征地補償工作。則2000年由于沒有參照物，1號村村民除了基本的征地補償款外，不能得到土地溢價收益，而9號村村民則能以1號村土地市場價值為參照物享有溢價收益。此時，1號村的村民就會處于一個不公平的狀態(tài)，因為他犧牲了自己的利益達成了特定目標的外部經(jīng)濟。

　　在正常價值判斷的基礎上，更多的人會選擇從個人利益出發(fā)，提出更多訴求。而往往能夠有效達成訴求的正是背景不同于大多數(shù)人的一小部分人，所以一味的強調(diào)重視某些群體的利益，而沒有完善的機制作為保障，將很可能產(chǎn)生新的不公。

　　4 協(xié)商制度應體現(xiàn)包容性思想

　　綜上所述，土地上房屋征收補償程序中協(xié)商制度的制定，應該得到戰(zhàn)略性思想的引導，并輔以法律加以保障。

　　“包容性增長”是當前中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為尋求財富均衡分享過程中的戰(zhàn)略思想，在土地拆遷補償?shù)膮f(xié)商制度中應該得到發(fā)揮和應用。當前的協(xié)商制度，如果未經(jīng)過謹慎求證，便廣泛應用在農(nóng)村土地上房屋的征收補償上，則很可能引起新的結果不平等。因此，我們應該從機會的平等和執(zhí)政的效率出發(fā)，在土地上房屋征收補償中謹慎的應用協(xié)商制度，。

　　在土地上房屋征收補償中實現(xiàn)機會平等應該將行政機關的行政行為可訴性擴大到抽象行政行為，同時將起訴的資格擴大到“實際上的利害關系”，而非原先規(guī)定的“法律上的利害關系”。這樣有利于協(xié)商制度的制定以及實施。抽象行政行為的可訴性決定了協(xié)商制度具體操作細則在制定過程中能夠包容社會各界人士的意見，達到利益分配上的“合意”。起訴資格的擴大對協(xié)商制度在土地上房屋征收補償?shù)木唧w實例中產(chǎn)生實質(zhì)性的約束，并為協(xié)商制度的健康發(fā)展提供有力保障。

　　在土地上房屋征收補償中體現(xiàn)行政機關的執(zhí)政效率應該由法律規(guī)定來保障行政機關按照行政區(qū)域劃分將土地溢價的收入投入到被拆遷的群體的生活區(qū)域，并建立相關的信息公開和審計制度。在許多實例中，地方政府在征收農(nóng)村土地，并進行一級土地開發(fā)中所能得到的溢價部分經(jīng)常不能彌補在該區(qū)域內(nèi)道路、學校、醫(yī)院、綠化等各項固定資產(chǎn)投資，但這并不為社會大眾所知。能夠讓農(nóng)村被拆遷群體明白土地費用因何來，到哪去，這才應該是協(xié)商制度的深層次意義，也是共建和諧社會的應有之意。

　　因此，“包容性”的協(xié)商制度并不只意味著行政機關對社會群體的包容，放任社會群體依本位利益提出訴求，更應該讓社會各個階層群體之間達成廣泛合意，為建立和諧的社會制度創(chuàng)造基礎。