摘要：綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來已經(jīng)歷三個階段，目前正處在整合審批服務(wù)執(zhí)法資源下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段?；诨鶎诱{(diào)研梳理綜合執(zhí)法改革中遇到的職責(zé)邊界不清、集中處罰事項(xiàng)過多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機(jī)制不健全等矛盾和問題，推出優(yōu)先采取配合大部門制改革的部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法為主要路徑的改革建議，提出綜合執(zhí)法行政處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)應(yīng)遵循依法劃轉(zhuǎn)、管理權(quán)與行政處罰權(quán)相統(tǒng)一、執(zhí)法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權(quán)要注重適宜性，重點(diǎn)是針對面上的、處罰簡單易行的、技術(shù)含量不高的、易反復(fù)行為的行政處罰權(quán)。

　　關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政處罰;大部門制

　　一、引言

　　綜合行政執(zhí)法改革起源于1997年城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，2002年在中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》中正式提出，[1]迄今為止經(jīng)過了三輪改革試點(diǎn)，目前仍處于第三輪的改革探索之中。

　　(一)第一輪綜合執(zhí)法改革(2002—2013年)

　　2002年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》(國辦發(fā)〔2002〕56號)，要求調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。2003年，中央編辦、國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2010〕33號)要求“推進(jìn)綜合執(zhí)法，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問題”，沒有涉及相對集中行政處罰權(quán)工作。

　　(二)第二輪綜合執(zhí)法改革(2014—2017年)

　　2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，確定重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等10個領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。[2]《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號)確定在全國22個省(自治區(qū)、直轄市)的138個試點(diǎn)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2015〕37號)明確在城市管理領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法和管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。

　　(三)第三輪綜合執(zhí)法改革(2018年至今)

　　中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)5個領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，形成城管+五個領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革+跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法探索并存格局。

　　2019年1月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，提出推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。[3]

　　整個綜合行政執(zhí)法改革主要分為部門或領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法、跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法、區(qū)域綜合執(zhí)法三種模式。其中基層綜合執(zhí)法即區(qū)域綜合執(zhí)法，即所謂“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。雖然媒體報道對于基層綜合執(zhí)法基本上都是正面肯定，我們不否認(rèn)這一改革方向和模式具有精簡機(jī)構(gòu)和人員編制以及整合執(zhí)法資源的優(yōu)勢，但是同時也應(yīng)該對基層綜合執(zhí)法遇到的困難和問題給予足夠正視和分析，提出解決問題的建議。本文根據(jù)基層調(diào)研情況，聚焦分析當(dāng)前基層綜合執(zhí)法改革中存在的幾個比較普遍的問題并提出建議。

　　二、基層綜合執(zhí)法改革遇到的問題及原因分析

　　根據(jù)對部分街道、建制鎮(zhèn)的調(diào)研，基層綜合執(zhí)法改革存在的問題主要包括八個方面，有些是綜合執(zhí)法體制模式帶來的新問題，需要從體制機(jī)制創(chuàng)新上進(jìn)行破解，有些屬于工作機(jī)制和能力建設(shè)問題，需要通過改善工作機(jī)制和提高管理水平解決。

　　(一)管理與執(zhí)法職責(zé)邊界不明，運(yùn)行不協(xié)調(diào)

　　改革劃轉(zhuǎn)的是部分行政處罰權(quán)，與此對應(yīng)的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)仍舊保留在劃轉(zhuǎn)部門。在綜合執(zhí)法改革實(shí)踐中，行政權(quán)力行使出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)的問題：一是管理、執(zhí)法分離帶來的不協(xié)調(diào)問題。有的部門認(rèn)為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時有發(fā)生，既加重了綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致以罰代管。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執(zhí)法分開，監(jiān)管部門就不再負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，造成違法情況越來越多。比如偷盜礦產(chǎn)資源，執(zhí)法權(quán)移交后，監(jiān)管部門基本不再涉足管理，執(zhí)法局為避免更多違法情況發(fā)生，花了大量人力物力進(jìn)行管理和執(zhí)法。二是處罰環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)問題。一部分需要技術(shù)手段來確定當(dāng)事人是否違法的劃轉(zhuǎn)案件，執(zhí)法權(quán)移交后，電話及信訪投訴也都移至執(zhí)法局。而執(zhí)法局執(zhí)法人員由于缺乏專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)，又需要發(fā)函至監(jiān)管部門進(jìn)行認(rèn)定，監(jiān)管部門認(rèn)定完畢，再移交至執(zhí)法局進(jìn)行處罰，一來二去造成案件辦理時間過長，群眾滿意度低。三是部門職責(zé)交叉的問題仍然存在。實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)只是一定程度的歸并，原來多個部門行使的處罰事項(xiàng)，只是一部分轉(zhuǎn)移給了綜合執(zhí)法部門，還有一些部門的一些事項(xiàng)并未轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致部門職責(zé)交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監(jiān)管涉及規(guī)劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環(huán)保、港航等部門，容易出現(xiàn)處罰權(quán)行使過程中踢皮球的現(xiàn)象。四是信息共享機(jī)制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，綜合執(zhí)法部門無法及時獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。上級部門在布置工作、發(fā)布文件時，一般都是布置到下級部門，而有關(guān)處罰權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法局，綜合執(zhí)法局不能及時掌握上級的要求。