摘要：在“建設以國家公園為主體的自然保護地體系”政策背景下，各地在現有特許經營實踐經驗的基礎上，相繼開始摸索自然資源保護地內自然資源資產特許經營的制度構建。通過對寧夏4個自然保護區特許經營情況進行實地考察，摸清寧夏自然保護地的自然資源資產特許經營基本現狀，發現寧夏自然保護地特許經營制度目前尚不規范，實踐中也存在一些問題，如開發與保護矛盾尖銳、生態維護資金短缺、保護地類型重疊以及特許經營主體、范圍、監管等混亂不明等。文章對這些問題進行分析與研究，提出自然保護地自然資源資產特許經營制度的完善路徑。
關鍵詞：自然保護地;特許經營;制度完善
基金項目：自然資源部法治研究重點實驗室開放基金重點資助項目“基于RMA的新西蘭自然資源管理體制研究”(CUGFP-1901);自然資源部法治研究重點實驗室開放基金項目“光伏產業用地監管制度研究”(CUGFP-1806);自然資源部法治研究重點實驗室開放基金項目“自然保護地特許經營法律制度研究”(CUGFZ-2006);中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“創新驅動與能源法制創新”(CUG170629);中國地質大學(武漢)公共管理學院青年教師成長基金項目“創新發展理念下的可再生能源法制研究”(CUGGG-1702)。
作者簡介：張永紅，寧夏自然資源資產統計核算中心正高級工程師;宋冬冬(通訊作者，共同第一作者)，中國地質大學(武漢)公共管理學院副教授;張玉波，中國地質大學(武漢)公共管理學院碩士研究生;史宏軍，寧夏自然資源資產統計核算中心高級工程師。
一、問題的提出
2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，要制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法，建立健全特許經營制度，鼓勵原住居民參與特許經營活動，探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制[1]。2020年1月，寧夏回族自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發的《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護地體系實施意見》也提出，要制定自然保護地準入負面清單，探索建立自然保護地控制區經營性項目特許經營管理制度[2]。在此政策背景下，越來越多的自然保護地將會對其自然資源資產采取特許經營。中國特許經營起源于20世紀90年代風景名勝區等自然保護地出現的經營權出讓現象。經過近三十年的發展，我國自然保護地內自然資源資產的特許經營已經初具規模，在實踐過程中探索出了不同的模式及經驗。然而調研發現，寧夏地區自然保護地內的特許經營制度還存在很多弊端，與我國建設以國家公園為主體的自然保護地體系的目標仍有較大差距。因此，迫切需要探索建立一套責權清晰、統一規范的符合我國國情的自然保護地內自然資源資產特許經營制度。
自然保護地內自然資源資產特許經營是依據自然保護地的設立目的，為社會公眾提供高質量的游憩服務，由保護地管理機構經過公平競爭程序選擇有資質的受許人，依法授權其在保護地內開展規定期限、性質、范圍和數量的非資源消耗性經營活動并獲得收益，接受保護地管理機構等部門的管理和監督，同時繳納特許經營費的過程[3]。依據《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，自然保護地特許經營所依托的自然資源資產是指自然資源中產權主體明確、產權邊界清晰、可給人類帶來福利的稀缺性物質資產。在我國“建設以國家公園為主體的自然保護地體系”進程中，自然保護地特許經營作為其中重要一環，是自然保護地建設過程中緩解公共財政壓力、提高生態治理效率、激活社會資本活力的重要工具[4]。當前全國各地都在進行自然保護地內自然資源資產特許經營的探索實踐，本文以寧夏為例對相關自然保護地進行特許經營的實踐調研，從而審視我國制度改革現狀，探討我國自然保護地內自然資源資產特許經營制度存在的實踐問題。
寧夏是祖國西北重要的生態安全屏障，自然保護地類型豐富。截至2018年底，全區內共有自然保護地125個，共包括自然保護區14個，風景名勝區4個，地質公園4個，國家級礦山公園1個，森林公園11個，濕地公園24個，國家級沙漠公園4個，國家級沙化土地封禁區5個[5]。為了進行寧夏自然保護地特許經營實踐研究，特選取了寧夏回族自治區內4個具有代表性的自然保護區進行實地調研，分別為賀蘭山國家級自然保護區、哈巴湖國家級自然保護區、沙坡頭國家級自然保護區以及沙湖自治區級自然保護區。
調研對象是寧夏自然保護區利益相關者，是能夠影響自然保護區建設和發展或受自然保護建設和發展影響的個人或者組織。調研采取了問卷調查、書面調研與座談會訪談相結合的實施方式，其中具體的調查對象以及問卷調查基本數據如表2所示。綜合調查問卷結果和會議訪談記錄等資料，下文將對寧夏被調研保護區的特許經營實踐現狀進行分析。
二、寧夏自然保護地特許經營實踐機制及其運行現狀
1.寧夏特許經營實踐機制的構成要素
自然保護地內的特許經營作為將私人資本引入公共領域的一種手段，所牽涉的利益主體眾多，主要包括國家、當地政府、保護地管理機構、各層級經營者以及當地居民等，不同主體在特許經營機制中擔任的角色和責任也不盡相同。寧夏自然保護地對自然資源資產特許經營機制的探索實踐，以《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護地體系實施意見》等政策文件為指導，依托寧夏自然保護地自然資源資產及當地特色，遵循特許經營基本原則形成了相應的構成要素，具體包括授權許可、合同機制、監管機制以及社區參與等。
推薦閱讀：《國土與自然資源研究》雜志級別：北大核心，主辦單位：中共中央組織部。
