【摘 要】 本文針對政府購買養老服務中存在的養老屬性方向模糊、購買養老服務體系不完善等問題，提出的解決對策主要是建立公開的購買養老服務信息制度，確立完善的社會組織治理制度。

　　【關鍵詞】 政府購買;養老服務;問題;對策

　　推薦閱讀：《中國政府采購》雜志是中華人民共和國財政部創辦、主管的中國唯一一份全國性政府采購期刊，財政部指定全國政府采購信息發布媒體，全國政府采購工作指導刊物。

　　政府購買養老服務是一種協作模式，它意味著政府不再是提供養老服務一方，而是監管者和出資人。政府部門的作用主要在于培養大批養老服務主體，進而緩解家庭結構的變化以及政府供給與養老需求之間的矛盾。政府相關責任因此進一步明確，通過政府購買，使政府部門不再奔波于生產養老服務，取而代之的是規劃全局與監督整體的責任。

　　一、政府購買養老服務中出現的問題

　　1、對于養老屬性方向模糊

　　(1)社會救助性質與公共服務性質不夠明確，產生重疊現象。當前我國的政府購買養老服務仍處于探索狀態下，整體模式仍局限于社會救助性質，沒有把公共服務與準公共服務區分開來，包括其責任劃分。社會救助是這樣來保證弱勢群體的權利的，即從經濟收入入手，提供兜底性的救助資金。其關注對象主要是低保、五保戶等人群。高齡人群收入一般較低，往往處在養老服務與社會救助的交集范圍之內，但從公共服務相關規定的角度來看，還是要把社會救助與養老服務區分開來。社會救助是政府的一種再分配行為，受眾為社會弱勢人群，主要向他們提供貨幣保障，而養老服務專門針對的是老齡化人群，為他們提供生存需求的一種服務形式與生活基本保障。

　　政府購買的另一種服務形式是補貼，針對高齡老人和失能老人這樣的群體，政府出臺了相應的補貼政策。這種補貼是以現金或服務券的形式發放的，發放用于他們的公共服務方面，或照護服務方面。通過補貼所購買的養老服務，地方政府的看法是補貼基本要從城鄉低保或五保出發，選擇其中的失獨、失能人員或高齡老人，從這方面看，補貼成了一種特惠政策而非為了照顧中低收入者而采取的真正意義的補貼措施。

　　(2)尚未明確指出公共服務與準公共服務的實施順序。養老服務是準公共服務的具體體現，在實施時組織起來更容易一些，且協調成本較低，規避風險更容易。因準公共服務的組織能力限制，服務內容常避開難點工作，只求取容易處理的方面。例如有些城市的養老服務項目以關懷照顧失獨老人為主，設置的服務項目大多數是非政府救助范圍的，服務內容并非是基礎性的公共服務，這類購買服務的針對方向多為護理服務，而多數老人尚可自理。有時，救助對象不愿接受救助服務，其中有些確實不需要，有些是出于安全原因不接受，這類購買項目的家政收費相對低廉，因此服務人員的基本素質不能達到一定的水平，影響了服務質量。

　　如果政府購買的養老服務不是急需項目，實際問題也得不到根本性的解決，就不會令老年人滿意，同時還會影響政府部門的公信力，降低公共資金的使用效率，削弱政府公正性。長期照護存在一定的風險性，尤其投入較大、回報率不高，主場參與動力不夠強勁，盡管政府能夠采取開放性主體政策也無法滿足特殊群體的特殊需求。供給性的照護服務需要政府部門多多組織。一旦購買養老服務就要認真考查供給順序，把私人性質的購買服務排除在先，統籌資金，針對經濟水平是中下等、自理能力低下或半自理的老人進行重點購買。

　　2、政府需進一步完善購買養老服務體系

　　首先，對于管理制度的登記與監督體系尚未完善。針對登記管理方面，社會性組織想獲取訂單應滿足專業性與合法性條件。在直接登記政策的改革實施以后，并未修正和廢除原有法律條文。已成立的社會性組織其管理模式沒有改變，與原主管單位的業務過渡還需逐步過渡。而監管工作僅為登記管理部門，對于登記審核后的工作進行監督管理無法完成。監管弊端在于組織運營的監督管理，尤其是現存的許多非法組織更是缺乏監管力度。政府承接社會服務需要大量社會組織來完成，與此同時，政府無法有效監管數量龐大的專業組織，對于它們無法做到面面俱到，一一監管。另外，政府監管還會涉及到準入門檻高而無法進行合法登記的情況，門檻高直接導致社會組織難于進入購買領域，使承接數量偏少，最終帶來過低的市場競爭力。

　　其次，現有社會組織未出臺公益性的監管制度與認定規則，也未明確區分出商業營利性質與非營利性質的活動。稅務法明確規定，非營利性、福利性質等老年服務機構應采取優惠征稅政策，依據原則是從組織登記類型加以區分，并不是實際運營活動屬性，這樣就難免忽略了動態管理。實際狀態下，養老服務提供方一直得不到合法性的身份證明，有些也無法獲取稅費減免特權。某些社會組織的生產運營還要自負盈虧，一旦未做到精細化管理，某些社會組織也會因此而產生腐敗現象。總體來看，登記環節是社會組織管理的重點環節，而監管環節缺失較嚴重。

　　二、政府購買養老服務的發展對策

　　政府治理工作的又一創新形式便是政府購買養老服務。這種創新是一種組織關系的調整，借助此項調整達到提升政府治理能力的作用，讓優化的公共服務項目解決社會實際存在的問題，進而強化政府公信力。在現階段養老服務的建設背景下，政府購買首先應該完善其基本性質，公開購買信息，加強對服務類組織的監管制度，充分搭建多元化的供給網絡平臺。

　　1、公開購買養老服務相關信息制度的建立

　　政府購買養老服務是服務于人民，其公開程度應得到重視，這也是保障公眾權力的一項措施。以省為范圍，在政府購買養老服務領域建立一套齊備的網絡信息平臺是切實可行的。而平臺建立既可以基于網絡性質，也可以與新媒體對接。從實際意義上來看，信息化平臺應作為供給技術的基礎，負責發布較權威的養老服務信息。在這樣的信息平臺上應公開如下相關信息，比如老年人權益保障法、政府購買養老服務政策、服務流程、獲取服務的人員名單及獲取次序等;另外，組織購買項目招標投標情況的文件與審計報告等內容都應予以公示，方便社會監督。

　　信息公開可以幫助社會組織與公眾進一步掌握養老服務的內容，增加社會信任程度，更有利于社會組織的籌資捐助，使社會資本融入養老服務體系，帶動社會資本的有效運營。信息公開能夠將社會資本引入到公共事業的發展上來，引導公共服務的志愿者參與其中，還可以吸引一批年齡較小的老年人為高齡老人服務，從而緩解現有服務人員的壓力。而志愿者的信息采集過程應具體記錄服務時間和服務質量，讓志愿者享受一定的特權，有助于志愿者的參與積極性的提升，也能讓社會自組織能力得以增強。

　　2、完善社會組織治理制度的確立

　　政府滿足養老服務需求的有效辦法是政府與社會組織的合作服務。目前應從組織登記、屬性認定、稅收監管、非營利性質監督等方面去加強社會組織的治理與管控。

　　首先，政府應采取完善制度，進一步治理社區行政的審批流程，簡化過程，激發公益組織的行動力。政府應著力于社區養老服務組織的挖掘與建立，使其逐漸代替政府工作。在此基礎上，政府不用再直接提供服務，而是采取授權和出資的方式，讓社區自制成為一種管理形式，政府以出資人方式出現。社會組織要社區登記后要明確責任與義務使命，并做出相應的服務承諾，服務過程也要公開化。

　　其次，政府應逐漸規范與完善公益資格的認定工作。政府應采取立法制度，明確公益組織的成立條件，制定運營規范。政府要定期進行資格認定，方能發放服務牌照。到了規定年限以后，社會組織需重審認定資格。除了登記管理以外，持續性的公益性質與非營利性質的監督還應得到有效保證。一旦通過了資格認證，社會組織就可以享受優惠政策。

　　最后，完善社會組織的稅收管理制度，政府部門要采取優惠的稅費政策，針對養老服務可享受的優惠范圍，重視可優惠內容的細節化考查。社會組織的公益屬性可依據商業、非商業性質進行分類劃分。無償性服務做免稅處理。在非商業化的范疇內，收益人在金錢與既得利益之間無等價關系的即可視為非商業，進而享受免稅政策;而二者之間存在一定的售買關系即可視為商業活動而征收稅費。只有稅收優惠政策建立的合理合法化，才能有效促進養老服務的承接與發展，保證稅收優惠的公正與公平。

　　【參考文獻】

　　[1] 董陳麗.政府購買養老服務中的問題與對策分析[J].經營管理者，2018.171-172.

　　[2] 尹潔，閆娟.淺析政府購買養老服務問題與對策研究[J].保障民生，2018.72-74.

　　[3] 王陽亮.政府購買養老服務：屬性、問題與對策[J].哈工大學報，2018.78-79.

　　【作者簡介】

　　鄧 珊(1992—)女，漢族，湖南常寧人，中共常寧市委黨校助理講師，研究方向：社會治理.