摘要：農(nóng)業(yè)保險是以保險公司市場化經(jīng)營為依托，政府通過保費補(bǔ)貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險。其可以最大限度減少農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)損失。

　　一、 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押之風(fēng)險

　　(一) 信貸市場風(fēng)險

　　土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒有一套統(tǒng)一完備的規(guī)范對其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領(lǐng)域的信貸市場風(fēng)險。此外，由于農(nóng)作物產(chǎn)出收益的不穩(wěn)定導(dǎo)致抵押人無法償還到期債務(wù)的可能性就很大。加之土地承包經(jīng)營權(quán)存在變現(xiàn)風(fēng)險，使得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險也會隨之增加。

　　(二) 民生風(fēng)險

　　現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然承載著較強(qiáng)的社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對于經(jīng)濟(jì)條件不甚好的農(nóng)民來說，他們雖有利用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資的需求，但基于土地的社會保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經(jīng)濟(jì)條件的改善。更多的情況是這部分農(nóng)戶雖然進(jìn)行了抵押貸款但由于到期不能償還債務(wù)，此時銀行實現(xiàn)其抵押權(quán)就導(dǎo)致社會保障風(fēng)險，即民生風(fēng)險。

　　二、 風(fēng)險防范機(jī)制之構(gòu)建

　　在還沒有出臺全國性法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款所產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實可行的風(fēng)險防范機(jī)制。

　　(一)信貸市場風(fēng)險防范機(jī)制

　　信貸市場風(fēng)險是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風(fēng)險，為避免形成全國性危機(jī)，筆者主張應(yīng)當(dāng)堅守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)在區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點，其次逐步擴(kuò)大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，再次擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場的相關(guān)參與方有必要聯(lián)立起來，共同促進(jìn)該市場的平穩(wěn)發(fā)展。

　　1.金融機(jī)構(gòu)的自我防范

　　信貸市場風(fēng)險的受害方首當(dāng)其沖是金融機(jī)構(gòu)，因此其自身要建立以風(fēng)險管理為中心的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款體制。

　　(1)事前審查。首先，以申請人取得地承包經(jīng)營權(quán)為抵押貸款之必要條件，防止權(quán)屬不清的土地承包經(jīng)營權(quán)成為抵押標(biāo)的。其次，對于工資性收入占家庭收入比例較高的農(nóng)戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機(jī)構(gòu)在審查土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請時要注意申請人對土地的依賴程度，盡量選擇大戶。

　　(2)事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款跟蹤機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)要尤其關(guān)注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權(quán)保全的訴訟時效，及時發(fā)現(xiàn)和控制新增風(fēng)險。并監(jiān)督貸款去向，確保債務(wù)人所取得的貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)。

　　2. 健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

　　目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度較低，導(dǎo)致供求雙方信息不對稱，金融機(jī)構(gòu)往往不能獲得抵押物詳細(xì)信息，以致經(jīng)常出現(xiàn)信貸風(fēng)險。因此，培育一個健全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場迫在眉睫。

　　(1)廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關(guān)系的建立，另一方面也為抵押權(quán)的實現(xiàn)提供了場所和方式。抵押權(quán)人不僅可以通過與抵押人協(xié)議折價優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價款受償。

　　(2) 土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記與抵押登記。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，既是完善土地交易市場的前提與基礎(chǔ)，也是家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的首要步驟，既對權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權(quán)經(jīng)驗可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對村里的土地進(jìn)行測量，由地方國土資源局等相關(guān)部門參與，然后將測量的結(jié)果公示，以此為依據(jù)，再由當(dāng)?shù)貒辆职l(fā)放各種權(quán)證，確保農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營權(quán)證。

　　我國《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實行登記對抗主義，筆者認(rèn)為登記生效主義能夠增強(qiáng)物權(quán)的公示性，便于利益相關(guān)者查看土地權(quán)利變動及抵押登記的順序情況，為是否進(jìn)行抵押以及抵押合同的內(nèi)容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風(fēng)險的產(chǎn)生。

　　(3) 健全土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估體系。我國土地市場發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無專門的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)，缺乏一個相對科學(xué)的評估價值作參照。而價值評估是衡量土地承包經(jīng)營權(quán)交換價值的必要環(huán)節(jié)，其對于防范銀行信貸風(fēng)險和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價值評估應(yīng)由獨立的第三方進(jìn)行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場供求變化釆取基準(zhǔn)地價系數(shù)修正和收益還原法來進(jìn)行確定。在抵押期間，由于土地價值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)時或者再抵押時，應(yīng)該對其價值進(jìn)行重新評估。

　　3.抵押擔(dān)保模式多元化

　　為了能夠把農(nóng)地融資過程中的風(fēng)險降到最低程度，我國應(yīng)該借鑒國外農(nóng)村土地抵押成功的經(jīng)驗，創(chuàng)建多元化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔(dān)保。

　　(1)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的共同聯(lián)保。實踐中金融機(jī)構(gòu)在往往青睞于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，這對于規(guī)模較小又具有融資意愿的農(nóng)戶來說是極為不利的，因此，在申請貸款時，農(nóng)戶之間可以組成利益共同體，互為對方擔(dān)保，承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　(2)農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的共同擔(dān)保。這種擔(dān)保方式的前提是農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠?qū)⒆陨沓邪霓r(nóng)地交付給農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)，同時為農(nóng)戶提供銷售渠道，確保生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不滯銷。這樣就提高了農(nóng)戶承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實力，而且由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任也降低了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險。

　　(3)農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金的共同擔(dān)保。這種模式將承包經(jīng)營權(quán)和擔(dān)保基金組織的基金作為擔(dān)保物，承擔(dān)責(zé)任時，貸款農(nóng)戶和該基金組織承擔(dān)比例責(zé)任。

　　4.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險

　　首先，由點到面推廣農(nóng)業(yè)保險。政府農(nóng)業(yè)主管部門、保險監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會可通過開辦農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理學(xué)習(xí)班和農(nóng)業(yè)保險知識講座等方式加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)識，提升其投保意識，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。 　　其次，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險財政支出。我國自實行農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼政策以來，農(nóng)業(yè)保險取得了長足發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險的財政支持力度，明確對農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼和稅收減免政策。有針對性地向利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的農(nóng)戶推薦符合其經(jīng)營項目的保險產(chǎn)品，同時對具有地方特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目提供或增加保費補(bǔ)貼支持。

　　(二) 民生風(fēng)險防范機(jī)制——以最低生活保障制度為重點

　　對于相當(dāng)部分農(nóng)民來說，鑒于農(nóng)村社會保障制度供給的嚴(yán)重不足，他們雖然具有將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的強(qiáng)烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險”，而對于真正敢于“冒險”的農(nóng)戶來說，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)其抵押權(quán)時，又確實會陷入生存困境。因此健全農(nóng)村社會保障機(jī)制農(nóng)村社會保障體系，不僅能夠消除農(nóng)民對土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。

　　最低生活保障制度是國家為保證農(nóng)村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農(nóng)村社會保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標(biāo)上與土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經(jīng)營權(quán)保障功能的替代制度。誠然，我國自建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實際操作中還存在一些問題必須予以完善。

　　1.合理確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和變動規(guī)則

　　目前我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)在食物保障方面，導(dǎo)致了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇科學(xué)合理、反映本地區(qū)財政狀況的測量方法，按照公共基礎(chǔ)服務(wù)均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學(xué)合理的救助金額。

　　2.多渠道籌集最低生活保障資金

　　地方各級政府要分情況確定由哪級政府財政予以補(bǔ)助。即對極貧困地區(qū)的低保資金由中央財政直接轉(zhuǎn)移支付，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低保資金由省級財政補(bǔ)助支付，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保資金由地方財政負(fù)擔(dān)。此外，大力發(fā)展社會捐贈、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。

　　3. 擴(kuò)大低保覆蓋范圍

　　各級地方政府應(yīng)根據(jù)本地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來界定納入最低生活保障的農(nóng)戶范圍，事實上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民都應(yīng)被納入。如此才能確保廣大生活貧困農(nóng)民獲得國家資金救助，保障其生存權(quán)。

　　4. 加強(qiáng)對低保資金使用的社會管理和流向監(jiān)控機(jī)制

　　當(dāng)前，我國農(nóng)村最低生活保障資金因沒有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機(jī)。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機(jī)制。首先，完善省、市、縣農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)，使其各司其職;其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，保證“應(yīng)保盡保，不能保的堅決不保”。最后，落實政務(wù)公開，通過農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、加強(qiáng)宣傳教育等途徑設(shè)立群眾監(jiān)督機(jī)制確保農(nóng)村低保政策落到實處。

　　當(dāng)然，農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農(nóng)村最低生活保障制度具有替代傳統(tǒng)土地保證功能的可能性，筆者在此僅對該方面重點探討。

　　三、 結(jié)語

　　根據(jù)十八屆三中全會深化改革的決定精神，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中必然會掀起土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的新一輪浪潮。面對更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，我國相關(guān)法律法規(guī)順應(yīng)形勢，作出修改與完善也指日可待。但是在這一天還沒有到來的時期內(nèi)，在現(xiàn)有法律及制度框架內(nèi)防范土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款所致風(fēng)險就顯得尤為重要。通過信貸市場的健全以及農(nóng)村社會保障體系的完善，可以共同遏制相關(guān)風(fēng)險的發(fā)生，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場的平穩(wěn)發(fā)展。