摘要：整體性政府與大部制改革都主張對部門職能碎片化現(xiàn)象予以糾正，兩者存在很多共同的地方。如都強調(diào)通過職能整合和政府整體效果的發(fā)揮來服務(wù)民眾，實現(xiàn)公共利益最大化，都鼓勵部門間的相互協(xié)調(diào)合作，都以建立職能有機統(tǒng)一的政府為目標(biāo)取向。整體性政府作為西方新公共管理理論的修正，為正確看待當(dāng)前我國大部制改革面臨的種種困境，更好地進(jìn)行大部制改革提供理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。

　　一、大部制與整體性政府理論

　　(一)大部制改革的內(nèi)涵

　　政府機構(gòu)改革是行政體制改革的一個重要方面，行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，黨的十八大報告明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，健全部門職責(zé)體系”2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并對外公布。大部制改革再次受到社會的關(guān)注和學(xué)界研究的熱點爭議。所謂大部門體制或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。

　　(二)整體性政府理論簡述

　　20世紀(jì)70年代，新公共管理理論作為西方政府改革運動的指南，受到各界推崇。所倡導(dǎo)的專業(yè)化、結(jié)構(gòu)分工使政府運作有所改觀的同時，導(dǎo)致嚴(yán)重的碎片化和部門利己主義。在這樣的背景下，20世紀(jì)90年代中后期以來，西方國家在政府改革中逐漸引入“整體性政府”的理念，無論是在政府改革的具體實踐還是相關(guān)學(xué)術(shù)理論研究中，整體政府并沒有形成統(tǒng)一的表述和概念。整體性政府、協(xié)同政府、跨部門協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)化治理等概念和行動都可理解為對整體性政府理論的理解和認(rèn)同。作為一種區(qū)別與傳統(tǒng)官僚制模式的新的政府改革理論，其突出的特征是，行政改革應(yīng)該重視政府整體功能的發(fā)揮和部門間的協(xié)調(diào)。試圖打破碎片化的政府功能分類、重塑政府結(jié)構(gòu);強調(diào)機構(gòu)外部及內(nèi)部相互協(xié)調(diào)責(zé)任體系和激勵機制構(gòu)建，更加注重政府績效考核和整體文化氛圍重塑，以達(dá)到政府整體價值和政策整體效果的最佳，從而滿足社會公眾需求，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

　　二、我國大部制改革面臨的多重瓶頸

　　當(dāng)前盡管在中央和地方的共同努力下，我國的大部門體制改革已經(jīng)取得了很大成效。但由于我國大部門體制改革仍處于初始時期、處于“爬坡階段”，對改革規(guī)律的認(rèn)識和把握還

　　處在探索階段，具體實踐過程中總是會被一些難以預(yù)料的問題和困難所困惑。綜合分析，制約其有效發(fā)揮的難點和問題主要有：

　　(一)傳統(tǒng)思想意識難改變

　　我國有幾千年封建統(tǒng)治的歷史，長期以來形成的“官本位”思想及“權(quán)大于法”的慣性思維模式和“執(zhí)行命令”的執(zhí)政積習(xí)，表現(xiàn)出從理念到手段上與現(xiàn)代社會的治理要求明顯脫節(jié)，執(zhí)政能力的巨大落差沒有得到根本轉(zhuǎn)變亟待彌補。這種觀念已根深蒂固地影響著價值判斷，在其捆綁和約束下，無意識地增設(shè)新的級別、創(chuàng)造更多的職位、增加機構(gòu)設(shè)置使得政府機構(gòu)本身越來越臃腫、臃腫;加之公民公共行政觀念淡薄，缺乏官民平等協(xié)作意識，覺得與自身無關(guān)，對政府機構(gòu)改革的監(jiān)督意識不強。因此，行政機關(guān)改革每次都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部放權(quán)分權(quán)集權(quán)收權(quán)，社會大眾、體制外的人或組織沒有多少參與。與此同時，歷次政府機構(gòu)改革模式的慣性思維深入人心，容易導(dǎo)致大部制改革對原有改革模式、流程產(chǎn)生過多的依賴和借鑒，缺乏創(chuàng)新。過去的幾次機構(gòu)改革由于缺乏群眾的積極參與和監(jiān)督，容易在政府內(nèi)部各部門的利益博弈中動搖，結(jié)果不盡如人意。

　　(二)局限于機構(gòu)規(guī)模調(diào)整，職能整合不到位

　　國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為：大部制體制是指將相近或相同的政府職能整合到一個部門來行使，或者將職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門進(jìn)行合并，是一個至少包括職能劃轉(zhuǎn)、職能轉(zhuǎn)變、人員配備、機制調(diào)整等多方面內(nèi)容的系統(tǒng)性改革，是政府職能整合、梳理與政府組織結(jié)構(gòu)變革的統(tǒng)一，絕不僅僅是某些機構(gòu)、職能的簡單劃轉(zhuǎn)合并而已。但在實際的機構(gòu)改革中，多數(shù)地方?jīng)]有把實行大部門體制改革與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來，導(dǎo)致表面上改革了，機構(gòu)整合了，實際上仍延續(xù)過去的職能配置以及管理方式，使改革流于形式，影響總體效果的發(fā)揮。同時，隨著社會的不斷發(fā)展與政府定位的與時俱進(jìn)，政府之間的競爭與合作也顯得越來越重要。在中國式分權(quán)及地方政府績效、效率考核的前提下，政府之間存在著橫向或縱向上競爭的動力;而在社會公共利益實現(xiàn)方面，尤其是區(qū)域性公共物品的供給和公共問題的解決上，政府不能獨立地解決所有問題，不得不選擇合作。大部門體制的設(shè)計應(yīng)該為橫向或縱向上的政府間關(guān)系處理提供便利，然而，由于中央和地方的事權(quán)劃分不夠清晰，以及已經(jīng)實行的大部制體制改革多為同級政府部門職能的重組，這種不匹配、不協(xié)調(diào)的狀況會造成許多問題。

　　(三)行政權(quán)力與部門利益難調(diào)節(jié)

　　我國行政權(quán)力調(diào)節(jié)困難與現(xiàn)階段的決策、執(zhí)行不分有著直接的原因，有不少政府部門還是同時擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力的過度集中以及部門利益化，雖然一些地方政府進(jìn)行了“行政三分制”改革，但現(xiàn)行的政府機構(gòu)都是以往改革的既得利益者，每一個部委辦局手里都拿捏著顯赫的權(quán)力，掌管著豐厚的公共管理資源。要實行大部制，就是要從現(xiàn)有行政機構(gòu)本身抓起，把職能交叉、重疊的行政資源整合重組。但是，這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節(jié)，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的機構(gòu)、權(quán)力重疊和交叉，只會錯誤地重復(fù)嘗試。同時，大部制改革作為行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，必須對部門利益進(jìn)行調(diào)整。在利益驅(qū)使下，政治博弈不可避免，大部制改革的最大阻力來自部門利益。一個整合了不同部門利益的強勢大部委，可以消除部門之間掣肘因素，打破現(xiàn)有部門利益格局，壓制部門利益膨脹趨勢，從而更好地規(guī)劃制定政府決策。由于大部制改革之后，不可避免地將一些職能相近、重疊的機構(gòu)和部門撤并和重組，部門利益的分割與重組也就顯得十分關(guān)鍵。如果處理不恰當(dāng)，就可能會把原來分散的部門利益積聚為集中的大的部門利益。相應(yīng)地，一個部門變?yōu)槌壌蟛?，?quán)力很大，對其進(jìn)行監(jiān)督恐怕會更加困難。

　　三、我國大部制改革的路徑選擇

　　(一)突破觀念束縛，增強“人本”價值理念

　　大部制改革要突破首先就要改變舊的觀念、擺脫舊思想的束縛，樹立科學(xué)發(fā)展觀，與時俱進(jìn)，貫徹“以人為本”的價值理念，即改革的根本目的是為了服務(wù)人民群眾，實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，而不應(yīng)該是為了某些人或利益集團(tuán)的利益，要真正實現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。當(dāng)前推行大部制改革應(yīng)堅持把以人為本、執(zhí)政為民，維護(hù)人民群眾的根本利益作為大部制改革的最高原則這樣一個原則體系。這樣以來，貫徹“以人為本”的行政理念，很重要的一點就是要樹立正確的政府價值觀，這一價值觀集中體現(xiàn)就是服務(wù)型政府的價值觀。當(dāng)前我們正在進(jìn)行的大部制改革，其最終目標(biāo)就是建立服務(wù)型政府，能真正為人民服務(wù)，同時，還要樹立公共行政觀念，包括服務(wù)理念、效率觀念、法治觀念、責(zé)任觀念和創(chuàng)新觀念。只有在思想觀念上實現(xiàn)了徹底轉(zhuǎn)變，大部制改革才會有堅實的思想保證。

　　(二)注重政府職能的根本轉(zhuǎn)變，減少微觀事務(wù)管理

　　大部門體制改革作為政府機構(gòu)改革的重要著力點，不僅要致力于對政府現(xiàn)有職能與機構(gòu)的整合，要從更深層次上致力于政府職能的轉(zhuǎn)變，推動政府由經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的直接管理者轉(zhuǎn)為規(guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者，減少政府微觀事務(wù)的管理。在實行大部門體制改革時，要對政府相關(guān)部門的職能進(jìn)行梳理，厘清政府、市場和社會的邊界，進(jìn)一步向企業(yè)放權(quán)，從制度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，積極探索行業(yè)協(xié)會等一些社會中介組織改革措施，從制度上發(fā)揮公民和社會組織在政府公共服務(wù)供給和公共事務(wù)管理中的作用。與此同時，大部門體制改革還要與優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來，為了保證大部門的“大而有度、有效”，可以借鑒國外經(jīng)驗，實行政策制定與政策執(zhí)行相分離，以中央和省級政府為例，可按決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，對與大部門體制相關(guān)的政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化完善，合理配置政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　(三)規(guī)范權(quán)力，用整體觀念消解部門主義

　　我國歷次政府機構(gòu)改革之所以出現(xiàn)反復(fù)，主要是受到部門利益的影響。大部制改革同樣面臨著部門利益化的困擾和影響。大部制改革涉及到權(quán)力的重組、機構(gòu)的精簡和人員的分流，這樣勢必會觸及一部分人或部門的利益，必然會遭到阻撓和干涉。而權(quán)力和利益同時又是相輔相成的，防止因權(quán)力和部門利益的集中而產(chǎn)生的更大腐敗，是保障政府機構(gòu)改革成功的關(guān)鍵。因此，必須規(guī)范部門權(quán)力，形成有效的權(quán)力制衡機制，同時，應(yīng)培育新的行政文化，以政府整體利益和公共利益最大化的理念遏制部門利益的膨脹。首先，加強大對大部制改革的立法力度，加大立法覆蓋范圍，防止權(quán)力集中和濫用，使現(xiàn)階段進(jìn)行的改革更加法治化。大部制是權(quán)力整合的體現(xiàn)，但這并不意味著各部的權(quán)力無限，相反，其權(quán)力必須限制在法制的范圍之內(nèi)。其次，加大對權(quán)力和部門本位主義的約束和監(jiān)督。由于對職能整合而組建的新的大部門，使得原來較為分散的權(quán)力更集中，對權(quán)力和相關(guān)利益的有效監(jiān)督就顯得格外關(guān)鍵。一方面，在部門內(nèi)部，根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離相制約的原則進(jìn)行部門機構(gòu)設(shè)置，各司其職，相互監(jiān)督，提高效率;另一方面，從部門外部進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，發(fā)揮人大、司法、媒體，群眾的監(jiān)督力量，鼓勵廣大群眾參與監(jiān)督，確保其健康有序進(jìn)行。

　　(四)實施相關(guān)配套措施改革

　　大部制改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，要求與之相關(guān)的每一項改革措施都要協(xié)調(diào)進(jìn)行，共同推進(jìn)。事業(yè)單位作為政府的附屬機構(gòu)，具有很強的行政色彩，當(dāng)前應(yīng)加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，把承擔(dān)執(zhí)行性、服務(wù)性、監(jiān)管性的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為大部制的行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)，其他性質(zhì)的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，并使其完善法人治理結(jié)構(gòu)和加強監(jiān)管。同時，規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，加大財政支持力度，鼓勵和支持各種社會力量以多種方式投入和支持社會公益事業(yè)。此為，大部制改革在本質(zhì)上隸屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離與制約問題，需要與司法體制、人大體制及政黨體制相結(jié)合來考慮，應(yīng)當(dāng)按照“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政府機構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對策措施。