摘要：當(dāng)前，以審前羈押為核心的看守所監(jiān)管體制，已不能完全適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)不斷發(fā)展和國(guó)民法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)的要求。認(rèn)真梳理當(dāng)前看守所及其監(jiān)管體制現(xiàn)狀，深刻認(rèn)識(shí)看守所監(jiān)管實(shí)踐中的突出問(wèn)題及其體制機(jī)制因素，對(duì)于加快中國(guó)看守所監(jiān)管體制改革，推動(dòng)國(guó)家司法改革深化，具有十分重要的意義。

　　一、我國(guó)看守所及其監(jiān)管體制的基本現(xiàn)狀

　　新中國(guó)成立以來(lái)，隨著社會(huì)主義法治文明不斷進(jìn)步，司法體制改革的不斷深入，看守所及其監(jiān)管體制不斷深化，有力地推動(dòng)著看守所管理的法制化、規(guī)范化水平不斷提升。

　　(一)管理體制有序調(diào)整，制度逐步配套

　　1950年11月，政務(wù)院決定統(tǒng)一將法院的看守所移交公安機(jī)關(guān)。1955年11月公安部成立主管監(jiān)所管理的預(yù)審局。1962年公安部制定《看守所工作制度》。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)設(shè)立了專門指導(dǎo)全國(guó)看守所監(jiān)管工作的監(jiān)所管理局，頒布了《中華人民共和國(guó)看守所條例》和《看守所條例實(shí)施辦法(試行)》等法規(guī)制度，頒布實(shí)施了《人民檢察院看守所檢察工作細(xì)則(試行)》，制定了“看守所檢察工作流程”。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已經(jīng)對(duì)看守所形成了原則、細(xì)則和流程有機(jī)配套的綜合監(jiān)管體系。

　　(二)工作性質(zhì)清晰獨(dú)立，職能不斷完善

　　《中華人民共和國(guó)看守條例》規(guī)定，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)”。實(shí)踐中，看守所集“羈押未決犯的國(guó)家強(qiáng)制機(jī)關(guān)、帶有監(jiān)獄性質(zhì)的司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)下屬的司法強(qiáng)制機(jī)構(gòu)”于一身，具有獨(dú)特的性質(zhì)?！稐l例》規(guī)定看守所的職責(zé)是“依法對(duì)被羈押的人犯實(shí)行武裝警戒看守，保障安全;對(duì)人犯進(jìn)行教育;管理人犯的生活和衛(wèi)生;保障偵查、起訴和審判工作的順利進(jìn)行等”。同時(shí)規(guī)定“人犯必須具有基本的生活和衛(wèi)生條件，享有法定的基本人權(quán)保障”。

　　(三)監(jiān)管力度不斷加大，促進(jìn)工作規(guī)范

　　從法律文本的角度看，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)看守所監(jiān)管的內(nèi)容和范圍，監(jiān)管主體和對(duì)象，監(jiān)管活動(dòng)制度和駐看守所檢察室的工作制度等，都進(jìn)行了越來(lái)越嚴(yán)格的規(guī)范，對(duì)看守所工作形成了全面的約束。檢察機(jī)關(guān)在看守所建立了信訪控告和申訴接待制度，直接接待被羈押人及其親屬、代理律師的來(lái)訪、信訪、控告、申訴，同時(shí)接受來(lái)自被羈押人的檢舉、申訴、控告材料，依法保護(hù)他們的合法權(quán)利，彰顯了當(dāng)代中國(guó)看守所的活動(dòng)在法治文明進(jìn)程中，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有法可依的基本目標(biāo)。

　　二、我國(guó)看守所監(jiān)管體制存在的突出問(wèn)題及原因簡(jiǎn)析

　　盡管做了大量工作，但由于我國(guó)《刑事訴訟法》對(duì)沉默權(quán)的排斥，看管和偵查人員無(wú)罪推定觀念的弱化，以及證據(jù)收集中的口供依賴等，導(dǎo)致一些惡性事件時(shí)有發(fā)生，一些突出問(wèn)題及其誘發(fā)因素，成為了社會(huì)廣為爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。

　　(一)捕押法規(guī)不完善

　　由于公安機(jī)關(guān)在刑事拘留決定和執(zhí)行時(shí)擁有較大的自由裁量權(quán)，同時(shí)缺乏司法權(quán)力的制衡和外部的監(jiān)督。

　　(二)隸屬關(guān)系不清

　　由于公安機(jī)關(guān)掌握著看守所人事任命、財(cái)務(wù)配套、日常管理所有權(quán)力，使看守所對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)烈的依附性。由于看守所與刑事偵查部門受共同的公安機(jī)關(guān)管轄，這種獨(dú)特的組織關(guān)系，就決定了看守所必然會(huì)在刑事偵查方面給予積極配合。

　　(三)內(nèi)部功能不完善

　　看守所組織機(jī)構(gòu)多年沒(méi)做較大調(diào)整，應(yīng)變不足。無(wú)論是從看守所重新調(diào)整或創(chuàng)設(shè)的管理機(jī)構(gòu)角度，還是從監(jiān)管對(duì)象變化和高效監(jiān)管角度看，都呈現(xiàn)出制度缺失。

　　三、對(duì)改革看守所監(jiān)管體制的對(duì)策建議

　　解決看守所監(jiān)管活動(dòng)中的突出問(wèn)題，促進(jìn)有效履行職能，必須改革現(xiàn)行監(jiān)管體制。由于改革牽涉多方、關(guān)系復(fù)雜、法制程序不完備，所以要堅(jiān)持以看守所體制改革為重點(diǎn)，綜合統(tǒng)籌、多方發(fā)力。

　　(一)加快完善立法

　　對(duì)于監(jiān)管體制的完善而言，立法的完善是根本之策。完善立法將從根本上消除由于法制不完備導(dǎo)致的侵害被羈押人正當(dāng)權(quán)益現(xiàn)象。一要轉(zhuǎn)變立法觀念。要樹(shù)立保障人權(quán)的理念。既應(yīng)依照法定原則對(duì)犯罪分子進(jìn)行懲罰，保障社會(huì)的基本秩序，也應(yīng)重視未決嫌犯和已決犯的基本人權(quán)保障。要樹(shù)立規(guī)范程序的意識(shí)。在重視人權(quán)立法和法律保障的同時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)制定未決和已決犯基本人權(quán)保障和權(quán)利救濟(jì)的程序法，使人權(quán)保障精神獲得切實(shí)的法制保障。二要落實(shí)基本原則。實(shí)現(xiàn)程序法定，司法活動(dòng)必須按照法制規(guī)定，必須履行法律手續(xù)。落實(shí)逮捕前置，建立捕押分離制度，逮捕和羈押都要受到司法審查。體現(xiàn)羈押法定，不僅要詳細(xì)地規(guī)定實(shí)質(zhì)要件和程序要件，而且還應(yīng)對(duì)審查、救濟(jì)和防御等詳盡規(guī)定。明確比例原則，做到“罪責(zé)刑相適應(yīng)”，遏制將羈押懲罰化的現(xiàn)象。尊重司法裁判，建立對(duì)羈押活動(dòng)的司法審查制度，遏制羈押監(jiān)管活動(dòng)中類似超期羈押等現(xiàn)象的存在和蔓延。三要消除未決羈押制度缺陷。未來(lái)立法要對(duì)逮捕、拘留和羈押的必要性、實(shí)體要件和程序要件作更詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于逮捕和羈押建立獨(dú)立于刑偵機(jī)關(guān)的司法審查機(jī)構(gòu)和程序。

　　(二)調(diào)整管轄歸屬

　　當(dāng)前，看守所中立幾乎成為法學(xué)界和司法界的共識(shí)。一要以羈偵分離促使看守所中立。這是監(jiān)管體制改革的核心舉措。它事關(guān)看守所職能的規(guī)范、監(jiān)管專業(yè)化的發(fā)展和被監(jiān)管人正當(dāng)權(quán)益的有效保護(hù)。具體舉措是：法院裁定前，羈押作為一個(gè)逮捕后的專門訴訟階段，由專門的預(yù)審法官對(duì)羈押的必要性和期限進(jìn)行司法裁定，在裁決前嫌犯由公安機(jī)關(guān)拘留所控制;法院裁定后，羈押交由獨(dú)立于刑偵和公訴部門的司法行政機(jī)關(guān)管轄，從而實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)相互配合、相互制約、分工負(fù)責(zé)。二要重塑未決羈押監(jiān)管體制?？词厮辛⒈貙?lái)監(jiān)管體制的深刻變革，它將拓展司法行政機(jī)關(guān)職能，公安機(jī)關(guān)和人民檢察院將逐漸呈現(xiàn)檢警一體化的趨勢(shì)，法院則積極司法審判功能，保證法律有效實(shí)施。從而在司法體制內(nèi)建立起有效地分工制衡體系。它將從根本上改變看守所內(nèi)部監(jiān)管體制，使看守所內(nèi)部的各個(gè)相關(guān)司法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，互相制衡。三要調(diào)整規(guī)范看守所監(jiān)管職能。看守所中立為落實(shí)警戒看守與保障基本人權(quán)創(chuàng)造了條件。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)立監(jiān)所內(nèi)的權(quán)利告知制度、對(duì)提審行為的全程影像記錄制度和犯罪嫌疑人的人身檢查制度等等。這都有助于看守民警集中精力開(kāi)展監(jiān)管工作、發(fā)揮好作用。

　　(三)狠抓隊(duì)伍建設(shè)

　　看守工作不僅要求民警知法懂法、執(zhí)法守法，具有政治、法律、心理、科學(xué)文化等方面知識(shí)，還必須具備依法進(jìn)行組織、管理和說(shuō)服教育的才能以及高度的政治責(zé)任心。所以必須狠抓隊(duì)伍建設(shè)，打造有一支過(guò)硬隊(duì)伍。一要充實(shí)隊(duì)伍。建立看守民警選拔機(jī)制，選拔具有專業(yè)素養(yǎng)的大學(xué)畢業(yè)生充實(shí)看守民警隊(duì)伍。要在高等法學(xué)院校建立監(jiān)管專業(yè)，培養(yǎng)法學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)扎實(shí)、監(jiān)管專業(yè)能力較高、思想政治工作能力較強(qiáng)、具有強(qiáng)烈法治觀念和人權(quán)意識(shí)的專業(yè)人才。要完善看守民警在職培訓(xùn)制度，引導(dǎo)他們規(guī)劃自己的知識(shí)和能力培訓(xùn)，獲得自我提升。二要有效激勵(lì)。建立看守民警工資福利正常增長(zhǎng)機(jī)制，提高看守民警收入和福利水平，做到從優(yōu)待警、待遇留人;引導(dǎo)看守民警依據(jù)收入分配機(jī)制，形成正常收入預(yù)期，避免盲目攀比、心態(tài)失衡。建立正常職務(wù)晉升機(jī)制，激勵(lì)專業(yè)素質(zhì)過(guò)硬、監(jiān)管能力較強(qiáng)的看守民警，在系統(tǒng)內(nèi)部獲得交流鍛煉和職務(wù)晉升，推動(dòng)形成健康積極的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。三要重塑形象。要認(rèn)識(shí)擺脫警監(jiān)體系對(duì)調(diào)動(dòng)監(jiān)管人員積極性的重要作用，做好思想引導(dǎo)工作。通過(guò)講清職能獨(dú)立將使監(jiān)管人員具有獨(dú)立司法地位，監(jiān)管人員的費(fèi)用和變遷不再受制于與自己職能具有對(duì)抗性的行政或司法機(jī)關(guān)，監(jiān)管活動(dòng)中警戒看守和保障犯罪嫌疑人權(quán)利職能的行使等，推動(dòng)監(jiān)管人員重塑自身形象，提升執(zhí)法素養(yǎng)，形成良性互動(dòng)。

　　(四)完善內(nèi)部管理

　　無(wú)論是歸屬關(guān)系改變還是內(nèi)部管理細(xì)化，都必然要求看守所管理做出調(diào)整。這種自覺(jué)主動(dòng)的調(diào)整，既是克服現(xiàn)有管理缺陷的重要舉措，也是適應(yīng)新時(shí)代要求必須做出的積極回應(yīng)。一要完善組織管理。不管看守所歸屬于哪個(gè)部門管轄，看守所內(nèi)部分類羈押和分級(jí)警戒都是一個(gè)大趨勢(shì)。必然要求對(duì)看守所現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)做出較大功能和人員的調(diào)整、創(chuàng)建一些新的組織機(jī)構(gòu)，如嫌犯分類機(jī)構(gòu)、監(jiān)所懲戒委員會(huì)等，同時(shí)要積極完善新機(jī)構(gòu)的管理制度，實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)作，為此必須積極思考，科學(xué)謀劃。二要更新管理設(shè)備。廣泛采用電子信息設(shè)備，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的信息化，通過(guò)嫌犯信息管理系統(tǒng)，為分類分級(jí)管理，提審和出入所管理等提供信息支撐。普遍設(shè)置監(jiān)控探頭和受虐報(bào)警裝置，全方位全天候地掌握監(jiān)倉(cāng)和嫌犯的基本情況。普遍采用X光安檢、紅外檢測(cè)儀和金屬探測(cè)器等設(shè)備，嚴(yán)把入所關(guān)，通過(guò)嚴(yán)格的安全檢查，打造安全的監(jiān)所環(huán)境。三要重視保障功能。建立權(quán)利救濟(jì)制度，保障被羈押人正當(dāng)權(quán)益，是完善看守所制度的重要步驟。要在相關(guān)法律基礎(chǔ)上，完善看守所內(nèi)被羈押人救濟(jì)啟動(dòng)程序，主動(dòng)與審判機(jī)關(guān)聯(lián)合建立司法審查制度，抓好羈押的必要性、監(jiān)所內(nèi)紀(jì)律處分的正當(dāng)性、監(jiān)所內(nèi)嚴(yán)重侵權(quán)事件的司法審查和救濟(jì)，共同強(qiáng)化執(zhí)法人員的主動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)。

　　(五)嚴(yán)格檢查監(jiān)督

　　看守所內(nèi)形成眾多違法侵權(quán)事件，根本原因就是檢查監(jiān)督缺位。制止這些違法侵犯事件的發(fā)生，消除它們滋生的土壤，保障被羈押人基本權(quán)益，必須完善檢查監(jiān)督機(jī)制。一要硬化駐所監(jiān)察室的法律權(quán)力。建議立法機(jī)構(gòu)賦予檢察院對(duì)看守所內(nèi)違法侵權(quán)事件的直接處置權(quán)，并將這個(gè)權(quán)力置于審判機(jī)關(guān)監(jiān)督之下。同時(shí)檢察院應(yīng)增加駐所監(jiān)察人手，避免

　　檢察官人力短缺而導(dǎo)致監(jiān)督虛化現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時(shí)，無(wú)論是為了規(guī)范硬化后的監(jiān)察權(quán)力行使，還是為了進(jìn)一步明確駐所檢察官的崗位職責(zé)，都需要進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度機(jī)制創(chuàng)新。二要健全看守所內(nèi)部自檢自查制度?？词厮鶅?nèi)部應(yīng)在入所、監(jiān)倉(cāng)管理、提審監(jiān)管、嫌犯政治教育、換押、出所等方面制定詳細(xì)的管理規(guī)則，使看守民警行為有制可循。同時(shí)，在看守所內(nèi)部建立相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)只對(duì)上級(jí)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)于違法侵犯行為應(yīng)具有直接的處置權(quán)力。三要健全接受公眾評(píng)價(jià)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制?？词厮粌H應(yīng)使監(jiān)管透明化，還應(yīng)創(chuàng)設(shè)公共關(guān)系部門，完善社會(huì)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)定期公開(kāi)監(jiān)管內(nèi)容，有利于消除人們的神秘感，拉近警民關(guān)系。面對(duì)案件發(fā)生后的輿論關(guān)注，通過(guò)公關(guān)部門及時(shí)公布案情，消除謠言，展現(xiàn)敢于自我監(jiān)督和勇于接受監(jiān)督的意志，將在很大層面上改善社會(huì)形象，提升包括看守民警在內(nèi)的人們的法治意識(shí)，推動(dòng)看守職能更好履行。