摘 要：在民主政府、法治政府、責任政府的公共需求日益增強的形勢下，中央和地方政府適時地加緊構(gòu)建和完善行政問責制，使其有了長足的進步。然而，由于對行政問責制的性質(zhì)、內(nèi)容、功能等還存在許多不同的認識，中央和地方的行政問責制建設(shè)尚未統(tǒng)一，具體制度還有諸多有待進一步探索和改進的地方。

　　《中國行政管理》雜志系行政管理學專業(yè)刊物。反映國內(nèi)外行政管理改革的成果和經(jīng)驗，探討有中國特色社會主義的行政管理學理論。本刊由國務(wù)院辦公廳主管、中國行政管理學會主辦，是反映政府行政管理理論與實踐的國家級核心期刊;也是目前我國行政(公共)管理學科惟一大型綜合性權(quán)威學術(shù)月刊，位列中國核心期刊“管理學類”第一位、“中國政治類”第一位。

　　關(guān)鍵詞：行政問責,問題,完善,中國行政管理

　　一、我國行政問責制存在的問題

　　行政問責制的發(fā)展與完善是我國政治體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)依法治國方略的一個重要步驟，行政問責制的全面推行對于轉(zhuǎn)變權(quán)力運行方式、加強對權(quán)力的控制與監(jiān)督、提升政府運行績效和促進公民權(quán)利保障都具有十分重要的意義。從實踐來看，行政問責在我國沿循了從中央問責到地方問責、從政府問責到黨委問責、從缺乏透明度到公開的發(fā)展趨勢，這種良好的發(fā)展勢頭有利于行政問責功能的全面實現(xiàn)。與此同時，行政問責制在制度建構(gòu)和具體實施的過程中，也不可避免地出現(xiàn)了一些問題。這些問題的存在相當程度上影響了行政問責的功能和效果。要在一個新的起點上把行政問責制不斷向前推進，我們需要對這些問題有著清醒和全面的認識。

　　1.問責主體不全面，缺乏有效的人大問責

　　從已有的實踐來看，我國目前的行政問責格局表現(xiàn)為“以黨政層級問責為主，以人大問責為輔”。既然人大是我國的權(quán)力機關(guān)，既然政府官員由它產(chǎn)生向它負責，那么行政問責就不應(yīng)少了人大這個權(quán)力機關(guān)，這也更符合法治精神。目前，人大的問責，其問責程序往往是根據(jù)黨委和政府的決定而啟動，其問責的結(jié)果也往往依黨委和政府的決定而作出。因此，人大的問責更多體現(xiàn)的是一種程序上的意義，而非實質(zhì)意義上的問責權(quán)的行使。

　　我國的行政問責主體雖然出現(xiàn)了黨委問責、政府問責與人大問責并立的多元化的發(fā)展趨勢，但這三種問責主體問責權(quán)的實際行使卻表現(xiàn)出明顯的差異。這種差異在某種程度上影響了行政問責制具體功能的實現(xiàn)。如何在保障問責主體多元化的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)不同問責主體之間的分工與協(xié)作，如何在同體問責(黨委和政府問責)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮具有獨立價值的異體問責(人大問責)的作用與功能a，這都是行政問責制在下一步發(fā)展的過程中需要深入研究和解決的問題。

　　2.問責對象混亂，未能體現(xiàn)行政問責制的特殊意義和功能

　　以往的行政問責制基本上將黨的領(lǐng)導干部排除在問責對象之外，隨著《暫行規(guī)定》的頒布、實施，標志著行政問責制會更多地定位于黨政領(lǐng)導干部問責。但對黨政領(lǐng)導干部的問責往往又未能處理好三個關(guān)系，一是未能處理好對行政正職問責和對行政副職問責之間的關(guān)系;二是未能處理好對直接責任人問責與對間接責任人問責之間的關(guān)系;三是未能處理好對執(zhí)行主體問責與對決策主體問責之間的關(guān)系。問責對象混亂還表現(xiàn)在將普通公務(wù)員納入問責對象，這導致問責制度錯位，這種做法導致行政問責對象的不當擴張。

　　3.問責方式欠缺科學性，影響問責效果

　　有些地方政府制定的一系列有關(guān)行政問責的規(guī)定在問責方式方面存在誤區(qū)，將一些不恰當?shù)膯栘煼绞郊{入到問責制度中，這影響了行政問責制的實際運行效果。如有的規(guī)定問責官員“作出書面檢查”;有的規(guī)定對問責官員“取消評優(yōu)、評先資格”;有的規(guī)定對問責官員進行“通報批評”。由于行政問責制主要追究黨政領(lǐng)導干部的政治責任，因而，問責方式應(yīng)該多與問責對象的職位相關(guān)。內(nèi)在的假設(shè)就是，凡應(yīng)予行政問責的官員，皆是因為在其職責崗位上的履職表現(xiàn)難以取得民眾信任。從這個基點出發(fā)，未來行政問責制的完善，需理清混亂的問責方式，對不適當?shù)膯栘煼绞接枰郧宄箚栘煼绞脚c黨政領(lǐng)導干部的政治責任相匹配。

　　4.問責程序缺乏規(guī)范性、公正性

　　這主要表現(xiàn)在如下五個方面，一是問責程序不統(tǒng)一，某些方面差異較大。如關(guān)于“誰來啟動問責程序”，有的省市規(guī)定由省(市)長啟動，有的規(guī)定由市長辦公會議啟動，有的規(guī)定由人民政府啟動。關(guān)于調(diào)查的時限，有的省市規(guī)定30個工作日，有的規(guī)定60日，有的沒有規(guī)定調(diào)查時限。關(guān)于“誰來決定問責”，有的規(guī)定由市長決定，有的規(guī)定由省(市)政府常務(wù)會議討論決定。關(guān)于“誰負責送達問責決定”，有的規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)負責送達，有的規(guī)定由政府辦公廳負責送達，有的規(guī)定由省政府負責送達。關(guān)于問責的救濟，有的省市規(guī)定對問責決定不服可以申請復核，有的規(guī)定可以向省(市)人民政府提出書面申訴。關(guān)于救濟時限，有的規(guī)定自接到問責決定之日起10個工作日，有的規(guī)定為15個工作日，有的規(guī)定為15日，還有的規(guī)定為30日。這表明各地立法不統(tǒng)一已經(jīng)成為地方政府內(nèi)部問責程序建設(shè)面臨的最大問題，不僅制約行政問責工作的順利開展，而且嚴重影響行政問責應(yīng)有的權(quán)威。二是問責程序不完整，某些環(huán)節(jié)、制度缺位。三是問責程序不合理，某些設(shè)計有失科學。四是問責程序透明度欠佳，公開性不足。行政問責的公開只限于公開問責結(jié)果，且范圍有限，遠未達到對社會公開的要求。社會公眾難以知曉問責的基本環(huán)節(jié)、步驟、手段、主要證據(jù)等信息。五是問責程序缺乏制約和救濟，糾錯機制不完善。

　　5.問責官員重新任職的制度不完善

　　一個時期以來，一些被問責官員在短時間內(nèi)紛紛復出，問責官員“易崗為官”、“易地為官”、“快速復出”甚至“易地升遷”的現(xiàn)象在長時期內(nèi)屢見不鮮，這種“高調(diào)問責、低調(diào)復出”的不正當作法所帶來的消極影響是不容忽視的。這暴露出了我國問責復出機制上的失范問題。問責復出機制的失范帶來的危害不可低估，它弱化了黨的執(zhí)政能力，降低了政府公信力，使問責制面臨合法性危機，影響社會和諧。造成復出機制失范的原因是多方面的，需要在端正問責目的、健全官員復出機制和完善官員復出的監(jiān)督機制等方面加以完善。

　　2010年中共中央辦公廳發(fā)布《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》，其中第16條第1款規(guī)定：“引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導職務(wù)，兩年內(nèi)不得提拔”，第2款規(guī)定：“引咎辭職和受到責令辭職、免職、降職處理的黨政領(lǐng)導干部，應(yīng)當綜合考慮其一貫表現(xiàn)、資歷、特長等因素，合理安排工作崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，并同時確定相應(yīng)的職級待遇。”這些規(guī)定較之以往有了一個小小的進步，但在程序問題上仍然沒有規(guī)范化、完善化，有待進一步探索和改革。

　　二、我國行政問責制的完善

　　1.強化人大的“異體問責”，實現(xiàn)真正的問責主體多元化

　　不斷強化人大在問責中的地位和作用顯得猶為迫切。我國雖然不能完全移植西方的議會制度，但通過加強和完善人大及其常委會對政府官員的詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免、撤職制度，以建立和規(guī)范人大問責的形式和程序是非常必要的。行政問責制的發(fā)展必須與目前我國健全人大制度和人大權(quán)力實體化的趨勢相一致，要加強人大在行政問責中的作用，就要健全和完善人大的問責機制。具體而言，可從以下兩方面著手：一是在詢問、質(zhì)詢和調(diào)查方面，要進一步完善詢問、質(zhì)詢和調(diào)查的程序，包括明確規(guī)定詢問、質(zhì)詢和調(diào)查的方式、步驟和時限;二是針對罷免制度，要進一步細化罷免的程序。人大在啟動問責制過程中,除了行使上述質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)之外,今后還需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等,以切實增強人大監(jiān)督問責的手段和力度。

　　2.理清問責對象，體現(xiàn)行政問責的實質(zhì)

　　首先，不宜將只承擔職業(yè)責任而不承擔政治責任的普通公務(wù)員納入問責對象之列，以避免行政問責對象的泛化。其次，從現(xiàn)階段我國黨政關(guān)系的實際情況來看，黨政一體化是客觀的發(fā)展趨勢。在這一制度背景下，黨與政府一起行使行政權(quán)力，黨也應(yīng)當與政府一道接受問責。因此，黨的領(lǐng)導干部也應(yīng)當成為問責對象。正是由于認識到對黨的領(lǐng)導干部實行行政問責的必要性和積極意義，近年來的行政問責實踐中也出現(xiàn)了對黨的領(lǐng)導干部實行問責。2009年出臺的《暫行規(guī)定》更是在中央文件層面上統(tǒng)一地明確作出黨政領(lǐng)導干部一體問責的規(guī)定。這就全面打破了對黨的領(lǐng)導干部不實行行政問責的傳統(tǒng)做法，有利于行政問責制度的全面發(fā)展和落實。

　　其次，對政府領(lǐng)導問責需要正確處理好三個關(guān)系。一是對行政正職問責和對行政副職問責的關(guān)系。行政正職和副職在領(lǐng)導職責上存在領(lǐng)導權(quán)限和領(lǐng)導范圍的不同，權(quán)限和范圍的不同決定了正職和副職承擔責任的不同。行政正職通常對一級政府或政府的某一個部門負有全面的領(lǐng)導責任，而副職則只對其分管的工作領(lǐng)域和范圍承擔責任。行政問責事由的出現(xiàn)多與行政正職不當履行職責的行為有關(guān)，因此行政問責首要對象應(yīng)當是行政正職。由于行政副職是在正職的領(lǐng)導下開展工作，如果問責事由出現(xiàn)在一名或多名副職分管的領(lǐng)域和范圍之內(nèi)，則這些副職也必定存在履行職責不當?shù)膯栴}，根據(jù)權(quán)責一致的原則，在對行政正職進行問責的同時，負有分管職責的副職也應(yīng)當一并問責。二是對直接責任人問責與對間接責任人問責的關(guān)系。三是對執(zhí)行主體問責與對決策主體問責的關(guān)系。

　　3.問責方式科學化，增強問責效果

　　問責方式直接關(guān)系到問責的功能。實踐表明，將不適合作為問責方式的作法納入問責方式，嚴重影響了行政問責制的實際運行效果。因此，確定問責方式應(yīng)以能否實現(xiàn)問責目標為標準，需要著重考慮以下因素：一是遵循權(quán)責一致原則。問責對象所應(yīng)承擔的責任應(yīng)當與其權(quán)力行使所造成的不利后果相適應(yīng)，也就是“重責重問、輕責輕問、無責不問”，這要求問責方式在寬嚴程度上具有一定的等級梯度。二是問責方式要真正實現(xiàn)權(quán)力主體“對民負責”的效果。這種效果既有傾向于象征意義的，也有象征意義和實際意義相結(jié)合的。問責方式按實現(xiàn)此效果的程度不同可以分為問責官員向人民致歉(如責令公開道歉)、問責官員職權(quán)受到限制(如停職檢查)與問責官員行使職權(quán)資格的解除(如引咎辭職、責令辭職和免職)三種類型。前一類型是更多象征意義的，后兩個類型則是既有象征意義也有實際意義。三是要符合公開原則。行政問責既是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，也是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，為了授受社會監(jiān)督和保障行政問責的示范效應(yīng)，問責方式本身應(yīng)當有利于公開。

　　4.問責程序規(guī)范化、合理化

　　行政問責程序是指行政問責主體針對行政問責客體進行監(jiān)督和問責的具體方式、步驟、順序、時限等。問責程序根據(jù)其所處時間階段的不同可以劃分為程序啟動階段、程序進行階段和程序終結(jié)階段三個部分(也有 “啟動——調(diào)查——聽取陳述和申辯——決定——送達——執(zhí)行——救濟”等幾個環(huán)節(jié)的劃分方法)，其中，程序啟動階段包括立案環(huán)節(jié)(建議、建議審查等);程序進行階段包括調(diào)查和決定環(huán)節(jié);程序終結(jié)階段包括送達和執(zhí)行(必要時有復核、備案)環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)內(nèi)部又包括各自具體的程序。立案環(huán)節(jié)所要解決的是否需要啟動問責程序，由于問責程序一旦啟動，往往具有不可逆性，因此問責立案要堅持慎重的原則，既不能讓那些應(yīng)當問責的官員逃脫問責，也不能使不該問責的官員遭受不當追究。一般的問責都需要經(jīng)過上述階段和環(huán)節(jié)，但對于“事實清楚、不需要進行問責調(diào)查”的問責案例，則可以不經(jīng)過調(diào)查而直接作出問責決定，以提高問責的效率，實現(xiàn)特殊情況下“火速”問責的特殊效果。決定環(huán)節(jié)是問責的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)直接關(guān)系到問責對象是否應(yīng)當承擔責任，應(yīng)當承擔何種責任。因此，問責主體應(yīng)當在作出問責決定之前聽取問責對象的陳述和申辯，應(yīng)當通過民主決策的方式作出問責決定以確保問責結(jié)果的公正性。通知環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)是問責結(jié)果的落實階段，通知要做到規(guī)范和公開，執(zhí)行要做到不折不扣地落實問責決定，不能采取迂回、變通的作法而使問責決定發(fā)生實質(zhì)性的改變，甚至使問責決定成為一紙空文。其實，《暫行規(guī)定》已經(jīng)將這些基本程序環(huán)節(jié)予以規(guī)定。未來需要完善的是：制定《行政問責法》，統(tǒng)一問責程序。行政問責程序設(shè)計應(yīng)當體現(xiàn)公開、公平、公正、科學、民主原則，包括以下基本環(huán)節(jié)：立案、調(diào)查預(yù)告知、決定、送達、執(zhí)行和救濟。立案由各級人民政府行政問責委員會下設(shè)的立案機構(gòu)統(tǒng)一辦理，立案機構(gòu)受理有關(guān)部門的問責指示、建議，或公民、法人或者其他組織的檢舉和控告，依法進行審查，對于屬于行政問責范圍并符合立案條件的，依法予以立案;對于不符合立案條件的，給予說明解釋。

　　5.完善問責官員“重新任職”機制

　　反腐要“蒼蠅老虎一起打”，但別抓了蒼蠅，又輕易放掉。據(jù)報道，2012年1月，山西靜樂縣原縣委書記楊存虎，因女兒吃5年空餉被免職。可記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在被撤兩個月后，他就異地上任，改任沂州市環(huán)保局官員。還有河南省固始縣有干部多年前刑事處罰過，不但沒問責，竟然還能就地提拔。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)必定破壞干群關(guān)系，從而影響整個社會的和諧。

　　要建立規(guī)范有序的問責官員重新任職機制，需要確立兩個方面的標準和制度，一是問責官員能否重新任職;二是問責官員如何重新任職。前者所解決的是官員重新任職的實體標準問題;后者所要解決的是官員重新任職的程序要求問題，只有符合這兩個方面的條件，問責官員的重新任職才是一種正當?shù)闹匦氯温殹嶓w標準要解決兩個方面的問題，一是哪些官員具有重新任職的資格;二是具有這種資格的官員在何種情況下可以重新任職。程序標準方面具體有如下要求：一是官員重新任職除了要遵循普通官員選拔任用的一般程序外，在選拔任用程序的各個環(huán)節(jié)上都要執(zhí)行更加嚴格的規(guī)定;二是官員重新任職要經(jīng)過一定范圍公眾的公開評議，公開評議未能過關(guān)的官員不得重新任職;三是官員重新任職應(yīng)當經(jīng)過公示程序(重新任職的官員的推薦人也應(yīng)予以公示)，公示結(jié)果應(yīng)當公開宣布;四是在同一崗位存在多個任職人選的情況下，應(yīng)當優(yōu)先任用未問責的官員;五是官員重新任職不得擔任與原任職務(wù)級別更高的職務(wù);六是官員的重新任職時間與問責時間應(yīng)當保持一定的間隔。

　　6.完善行政績效評估的監(jiān)督機制

　　一要拓展政府績效評估主體范圍。要從多元主體的角度對政府官員及其工作人員進行全面系統(tǒng)的評估,只有這樣,才能建立健全民主考評機制和公共責任機制。要拓展政府績效評估主體范圍,就得協(xié)調(diào)各績效評價子系統(tǒng)的功能和作用的發(fā)揮,減少主體之間的摩擦,形成和諧統(tǒng)一的政府績效評估主體體系。實現(xiàn)政府績效評估的外部評估與內(nèi)部評估有機統(tǒng)一,有利于促進同體問責與異體問責相結(jié)合,促進問責主體明確化。政府績效評估的外部評估包括:政黨評估、國家權(quán)力機關(guān)評估和公民、社會團體、社會輿論機構(gòu)、中介機構(gòu)評估;內(nèi)部評估包括:政府機關(guān)內(nèi)部評估、人事部門和審計機關(guān)評估。

　　二要規(guī)范政府績效評估程序。政府績效評估作為一種對政府官員政績實現(xiàn)程度進行考量的問責機制與模式,其實質(zhì)也是一種變相問責的過程。完善績效評估程序是落實追究政府官員政績實現(xiàn)程度的根本保障,只有在對政府官員的政績進行科學、真實、公平、公正的評估基礎(chǔ)上才能真正地問責。所以,通過規(guī)范績效評估程序,確保程序設(shè)計一環(huán)緊扣一環(huán),才能緊扣問責制邏輯主線來確保問責機制的落實,從而促進問責程序無隙化、長效化和制度化。

　　三要確定科學的政府績效評估指標體系。必須充分發(fā)揮績效評估的導向、推進、激勵和監(jiān)督作用,科學確定政府績效指標體系,并按照績效指標的要求和內(nèi)容進行問責。不僅要評估和問責政府及其部門的經(jīng)濟績效,還要評估和問責政治績效、文化績效和社會績效。按照全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)的戰(zhàn)略目標及一系列戰(zhàn)略部署,以“五個建設(shè)”為框架構(gòu)建績效指標體系,將“五個建設(shè)”工作全部細化為可量化的績效指標,明確“五個建設(shè)”的重點目標責任,緊密聯(lián)系政府組織的職能定位。同時,確立科學的政府績效評估指標,還要注意幾個結(jié)合:當前指標與戰(zhàn)略指標的結(jié)合;通用指標與特色指標的結(jié)合;業(yè)績指標與成本指標的結(jié)合。

　　行政問責制是我國社會經(jīng)濟文化不斷發(fā)展過程中的一項行政體制改革措施，是加強政治文明建設(shè)的重要組成部分，其目的在于預(yù)防，而不在于懲治。通過對行政責任的有效追究，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，不斷優(yōu)化和完善行政問責制度。必須在現(xiàn)有法制的基礎(chǔ)上逐漸完善行政問責的法制建設(shè)，使其規(guī)范化，形成良好的政治氛圍，從而深入推進我國的政治體制改革。

　　參考文獻:

　　[1]李軍鵬：《責任政府與政府問責制》(2009-5)

　　[2]宋濤：《社會規(guī)律屬性與行政問責實踐檢驗》(2010-09)

　　[3]周亞越：《行政問責制比較研究》中國檢察院出版社(2008-06)

　　[4] 江凌 ：《依法行政與行政問責》中國人事出版社 (2013-09)

　　[5]王平：《問責權(quán)法治化研究》 光明日報 (2012-12)