【摘要】“全省統籌解決人口問題座談會”于2007年5月30日在長春召開,會議就統籌解決人口問題的意義、內涵,吉林省人口計生工作的現狀、面臨的挑戰和問題,以及與之相關的經濟社會等一系列問題進行了廣泛深入的探討,提出了很多有益的應對措施。本文選自：《人口研究》是由中華人民共和國新聞出版總署、正式批準公開發行的優秀期刊。自創刊以來，以新觀點、新方法、新材料為主題，堅持"期期精彩、篇篇可讀"的理念。人口研究內容詳實、觀點新穎、文章可讀性強、信息量大，眾多的欄目設置，人口研究公認譽為具有業內影響力的雜志之一。人口研究并獲中國優秀期刊獎，現中國期刊網數據庫全文收錄期刊。
【關鍵詞】吉林省,統籌解決,人口問題,穩定低生育水平,人口和計生工作
副省長李斌同志做了重要講話,指出: 2006年12月,黨中央、國務院頒布了《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》,明確提出我國人口和計劃生育工作進入到穩定低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展的新階段。省委、省政府在2007年1月制定了貫徹落實中央《決定》的《意見》,結合吉林省實際,部署了統籌解決人口問題的主要任務。
李斌同志詳細的闡述了三方面內容:一是要充分認識統籌解決人口問題的重要意義;二是進一步明確統籌解決人口問題的思路和任務;三是不斷完善統籌解決人口問題的保障措施。李斌同志最后強調指出,統籌解決人口問題是一個長期的任務。各級政府要給予重視支持,各相關部門要給予積極配合,各位理論工作者、實踐工作者,以及做具體工作的同志也要從科學發展觀、人口觀的角度,多做一些思考和探索,促進人口問題的全面解決,為振興吉林老工業基地和全面建設小康社會創造良好的人口環境。
一、對統籌解決人口問題這一科學命題的深刻認識
(一)對統籌解決人口問題的重要意義形成了共識
與會代表一致認為,在我國經濟高速增長、社會全面轉型的宏觀背景下,人口發展呈現出前所未有的復雜局面,低生育水平面臨反彈的現實風險,人口數量、結構、素質、分布和人口流動、勞動年齡人口、老齡人口等矛盾相互交織,給全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會帶來新的挑戰。中央《決定》從我國人口發展基本特征出發,科學地審視和準確把握人口計生工作面臨的新形勢,提出新時期我國人口和計劃生育工作“以人的全面發展統籌解決人口問題”的指導方針。抓住了新時期人口計生工作的突出矛盾和問題,體現了與時俱進的時代精神,體現了人口計生工作鮮明的時代性。為我國人口計生工作的持續穩定健康發展提出了明確的目標、指明了發展方向。
穩定低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展,是人口和計劃生育的歷史性選擇,標志著人口和計劃生育工作的歷史性轉變。它既是我國30多年人口計生工作的客觀總結,又是對現階段人口計生工作的積極定位。從控制人口數量為轉向統籌解決人口問題,無疑是歷史的巨大進步。我們一方面要珍惜歷史,充分肯定我國30多年來人口計生工作的實踐,繼續堅持多年來行之有效的基本經驗;另一方面,我們要按照這一歷史性的選擇,解放思想、實事求是、與時俱進,研究新情況、解決新問題,不斷豐富和發展中國特色解決人口問題的思路、內涵和辦法,探索統籌解決多樣性人口問題的思路與途徑。
以人的全面發展統籌解決人口問題是人口發展形勢的需要,是人口計生工作迎來的“又一個春天”。當前的人口發展進程要求我們應當從以人為本、以人的全面發展為中心出發,從遵循人口再生產的基本變動規律出發,從追求人口與社會、經濟、資源、環境等外部因素的協調關系出發,從追求人口發展的統一性出發,以“人”的全面協調發展來引領人口問題的統籌解決。因此,我們必須統籌兼顧人口的數量、質量、結構和分布,必須協調掌控人口老齡化、出生性別比、流動性等問題。要適度保持相關政策的連續性來統籌解決人口問題,避免生育政策的大起大落,要努力提高人口管理科學化、民主化、法制化程度。要以人口協調發展為基礎制定經濟社會發展規劃,相關問題所涉及的行業或部門應積極配合“統籌解決”的戰略思路和工作方針。
人口問題始終是制約我國全面協調可持續發展的重大問題,也是實現我國現代化宏偉目標,構建和諧社會過程中的關鍵性因素。以人的全面發展統籌解決人口問題,變人口壓力為人力資源優勢,為經濟社會發展提供持久動力,對于全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會,促進人口與經濟社會資源環境協調和可持續發展,將會產生深遠影響。
(二)對統籌解決人口問題的內涵和外延有了深刻認識
統籌解決人口問題需要一種全局的發展觀、平衡的發展觀和協調的發展觀。一方面要科學處理好人口數量、素質、結構、分布、流動等人口諸要素之間的關系,使各要素達到最合理的組合和配置。在穩定低生育水平的前提下,采取各種措施,把各種人口問題通盤考慮、統一研究、抓住重點,促進人口問題的逐步解決或向好的方向轉化。另一方面,人口問題與社會經濟和資源環境關系十分密切,既相互制約,又互相促進。因此,統籌解決人口問題,要從大人口觀、大發展觀的角度全面考慮。既要解決好人口問題內部諸要素存在的問題,又要處理好人口問題對經濟、社會、資源、環境帶來的負面影響,更要統籌解決好人口與經濟、社會、資源、環境的協調和可持續發展的問題。
可以從多層面、多角度進一步深入理解統籌解決人口問題的涵義。一是目標統籌。人口計生工作的根本目的是促進人口與經濟、社會、資源、環境的協調和可持續發展,為現代化建設創造良好的人口環境。以人的全面發展為中心、穩定低生育水平、統籌解決人口問題是當前和今后一個時期開展人口計生工作的中心目標,這個中心目標必須緊緊圍繞黨和國家的中心任務,與經濟社會發展的大目標統籌起來,與資源、環境的協調和可持續發展的大目標統籌起來,與現代化建設的大目標統籌起來,將人口計生工作融入改革發展穩定大局。任何時候、任何情況下都不能改變和偏離;二是責任統籌。人口問題涉及經濟、社會、資源、環境諸多方面。統籌解決人口問題是一項復雜的系統工程,單靠人口計生部門是無法完成的。必須在黨委、政府領導下,協調相關部門,整合社會資源,建立共同的責任機制。在堅持黨政一把手親自抓、負總責的前提下,政府各部門自覺履行好自己的責任。加強統籌協調和督促檢查。強化部門間協調運行機制,創造有利于人口計生工作的政策環境。充分發揮各群眾團體在基層人口計生工作中的主力軍作用。形成政府主導、部門協調、社會參與的格局;三是區域統籌。當前流動人口問題越來越復雜化,不僅數量不斷增加,流動去向也逐漸多元化,城市和農村都既是人口流出地又是人口流入地。因此,加強流動人口的計劃生育管理,有效落實流入地管理為主的政策,必須加強區域之間的統籌,建立合作機制。無論是有組織的勞務輸出,還是流動人口的權益保障、打擊“兩非”等工作,都需要流出地與流入地的統籌協作,才能順利開展。
(三)對統籌解決人口問題面臨的復雜性形成了共識
當前我國社會正處于快速轉型期,轉型期復雜的人口形勢和局面在吉林省主要表現為多種人口問題并存而復雜,各種人口現象與矛盾交織碰撞在一起。一方面,存在與人口數量相關的人口問題:人口數量增長的適度控制、人口規模與資源短缺(耕地、水資源等) 、人口壓力與環境破壞、城鄉人口規模與流動、勞動力人口就業等;與人口結構相關的人口問題:人口老齡化問題、以及急劇的老齡化對經濟社會發展的沖擊,對經濟可持續增長后勁的影響、社會保障制度的完善、出生性別比偏高以及婚姻市場擠壓、家庭結構單一化以及獨生子女教育等;與人口素質相關的人口問題:出生缺陷與生殖健康、逆淘汰與健康低素質、人力資本投入等。此外還有人口分布問題、區域人口發展不平衡問題、非婚生育問題等。另一方面,市場經濟的進程、體制和制度的變革、社會的多元性等與上述諸多人口問題重疊在一起,使人口和計劃生育工作面臨著復雜的問題和挑戰。
為了進一步說明這一問題,與會代表用掌握的統計數據和有關實際情況對其進行了具體深入地分析和討論,與會代表指出,當前吉林省人口發展中存在的不協調矛盾具體表現在:
1.繼續穩定低生育水平的問題。2005年吉林省0 - 30 歲人口中獨生子女所占的比重達47143% (全國平均水平僅為29130% ) ,獨生子女開始進入婚育年齡,政策生育率會逐漸上升。另外,農村早婚早孕依然比較普遍,流動人口早生、超生現象嚴重。因此,穩定低生育水平的任務仍然艱巨。
2.提高人口素質問題。據婦幼衛生年報數據顯示, 2006年吉林省新出生人數為194 541人,新生兒死亡率為5135‰,低出生體重發生(出生體重< 2500g) 率為1108%,出生缺陷發生率為74164 /萬(全國平均水平138196 /萬) ,比2000年的5617 /萬上升了近18 個萬分點。吉林省自2000年起在全省215 所縣級以上醫療保健機構開展了出生缺陷監測工作,從監測數據顯示,吉林省出生缺陷發生率呈逐年上升趨勢。另據統計,2005年吉林省15歲及15歲以上文盲和半文盲人口占5. 85% ,明顯低于全國11. 04%的平均水平。從總體來看,吉林省人口素質還不能滿足社會經濟發展的需要。
3.人口老齡化問題。1990年,吉林省65歲及以上人口的比重為4. 52% , 2000 年上升到6104% , 2005年進一步上升到7. 67%。目前,吉林省60歲以上老年人口已達320多萬,約占總人口的12% ,并且還將以每年3%以上的速度遞增。據預測到21世紀40年代將迎來人口老齡化的高峰期,老年人口比重將達到25%左右,也就是說將占總人口的l/4。人口老齡化進入快速發展時期。隨著社會人口老齡化的到來,醫療保險和養老保險制度建設面臨新問題。( 1 )養老保險方面。一是養老保險基金預期支出壓力增加。截止2006年底,吉林省參加城鎮企業職工基本養老保險離退休人員l38 萬人,年支付基本養老金118億元左右,當年新增退休人員11萬人左右。如果按年人均養老金1萬元計算,今后每年需要新增支出10億元左右。二是繳費人口減少帶來的基金預期收入減少。三是農村養老保險制度建設滯后于經濟社會發展。( 2)醫療保險方面。醫療保險制度從2001年啟動以來,在職職工和退休職工之比呈明顯上升趨勢,從2001年的4∶1增長至2006年的3∶1。隨著老年人占參保人數比例的不斷增長,醫療保險基金和醫療服務管理面臨更大的壓力。在吉林省經濟還不夠發達的情況下,人口老齡化加快,老年人的經濟供養、生活照料、精神慰籍等需求增加,是吉林省經濟社會發展面臨的重大挑戰之一。
4.人口遷入性流動呈下降趨勢,但高端人才外流呈上升趨勢。從全國來看,吉林省是一個以移民人口為主構成的省份。1800年,我省有人口15萬, 1957年1 255萬, 1980年2 200萬左右,到目前為止,有人口2 700萬。從這個增長速度可以看出,在1980年以前,我省人口的迅猛增長,遠遠超過同期全國人口平均增長水平。我省在改革開放之前,之所以在全國處于領先地位,除了工業方面的原因之外,還有一個方面原因就是外來移民給我省帶來了巨大的人口紅利。外來人口一個是青壯年人口,另一個是高技術人口,推動了我省經濟的迅速發展。而目前這個趨勢已經被改變,吉林不再是外來人口遷入地區,外流人口不斷加大。外流的主要群體由城鄉過剩的青壯年勞動力和專業技術人才構成,這是我省面臨的一個嚴重問題。加快了我省人口的老齡化,造成了我省財力和人力雙重流失。
5.人口城市化水平總體上升,但中小城市發展緩慢。1980年以前,吉林省城市人口占的比重為35% ,現在上升到54%左右,處于全國領先水平。但中小城市發展緩慢,嚴重地影響吉林省經濟的協調發展,我們應該集中考慮中小城市發展的戰略問題。
6.人口生育率下降,但社會化水平有斷裂的矛盾。現在的獨生子女已經進入到第二代了,在這些獨生子女家庭中,除了與父母的親情外,再沒有其他的親情關系,造成社會基礎結構相當脆弱。沒有親屬鏈條,人與人之間缺少親情,導致社會結構的原始化和沙漠化,持續斷裂下去,中國的傳統文化將會崩潰。
7.流動人口計劃生育管理工作難度增大,2006年全省流動人口申辦個體工商戶總計12 340戶,同比增長了16. 7%。而且這幾年每年增長都在10%以上,隨著個體工商戶的增多,流動人口計劃生育管理工作的壓力越來越大。
此外,還存在諸如延邊州邊疆少數民族的特殊人口問題,邊境鄉鎮人口總量逐年減少;農村大齡男女青年比例嚴重失調;“留守兒童”逐年增多等。
二、對目前吉林省統籌解決人口問題形勢的認識與分析
科學審視和準確把握統籌解決人口問題面臨的形勢和問題,是做好工作的重要前提。與會代表普遍認為,吉林省統籌解決人口問題既面臨各種有利條件,也存在眾多不利因素。有利因素主要表現為:多年來,吉林省人口和計劃生育工作取得了顯著的成績。積累了綜合治理人口問題的成功經驗。形成了人口計劃生育基層工作基礎。完善了計劃生育法律法規,人口總量控制效果顯著,低生育水平在全國處于前列,計劃生育獎勵扶助政策得到落實,生殖健康、關愛女孩等活動逐步開展,鞏固了計劃生育工作的成果,特別是,近年來吉林省創立的城鄉協調推進“三結合”,開展“五關愛”活動,體現了以人為本的核心理念和科學的人口發展觀,形成了綜合治理人口問題的新格局,把統籌解決人口問題和促進人的全面發展的科學發展觀具體化到工作任務之中。因此,它對建立和完善適應社會主義市場經濟和新時期特點的人口計生工作管理體制、工作環境、工作機制,全面提升人口計生工作管理水平,從整體和戰略的高度把握和解決人口問題,進而推動吉林省全局工作的開展,具有極其重要的實際意義和積極的推動作用。完全符合中央《決定》精神,順應時代潮流,是一種創新的理念和模式,也是穩定低生育水平、統籌解決人口問題的有效途徑。為吉林省社會經濟發展創造了較好的人口環境,為貫徹統籌解決人口問題的方針打下了良好的基礎。
當前吉林省主要存在六個方面的問題。一是思想認識問題。面對日益復雜的形勢和挑戰,相當一部分同志缺乏足夠的思想準備:對人口問題在構建和諧社會中的戰略地位認識不足,對新時期人口與發展的規律和特點認識不足,對統籌解決人口問題的長期性、艱巨性和緊迫性認識不足,對社會轉型期各種矛盾給人口計生工作帶來的沖擊認識不足。普遍存在盲目樂觀和麻痹松懈情緒。因此,導致人口發展規劃的制定、人口問題的解決、對人口計生工作的投入等方面受到阻礙;二是機制制約問題。從當前工作與統籌解決人口問題的要求來看,穩定低生育水平的激勵約束機制、提高出生人口素質的綜合干預機制、出生人口性別比偏高問題的綜合治理機制、計劃生育家庭的社會保障機制、群眾計劃生育生殖健康權利的保障機制及流動人口的管理服務機制等制度建設仍然滯后,統籌解決人口問題的綜合決策機制、宏觀調控體系和公共投入機制仍不健全;三是環境影響問題。受國際上一些理念、人權、宗教等方面因素的影響和我們一些傳統觀念的影響,使我們制定的一些政策、制度落實存在一定障礙。一些傳統的觀念對生育取向的影響不可忽視,我們在統籌解決人口問題中需要關注和重視;四是基層基礎工作發展不平衡。一些地方基層工作仍很薄弱,管理手段和控制能力相對弱化。從現在統計報表上看, 一些地方的政策生育率都達到了95%、96% ,甚至有的高達99% ,而實質上并非如此。計劃生育率能達到85%以上我們認為就是實事求是。這是造成控制能力弱化的重要原因之一;五是親自抓負總責表面化。目前一些地方的黨政領導的親自抓和負總責還只是停留在表面上,停留在口頭上、會議上和文件中。六是綜合治理形式化。人口問題是個社會問題,統籌解決人口問題需要全社會齊抓共管,綜合施治。但目前一些地方綜合治理只是流于形式。
三、對策與建議
(一)進一步明確統籌解決人口問題的思路和任務
人口問題關系民生之本,關系現代化建設的全局。必須樹立全局的發展觀、平衡的發展觀、協調的發展觀,從實際出發突出抓好重點、難點問題,在統籌解決人口問題上力求取得更大進展。
1.適度的低生育水平問題。這是統籌解決人口問題在數量控制方面的新定位,即:重要的是遏止住反彈的趨勢,結合吉林省實際情況確定總和生育率水平,而不是“生育率越低越好”。要掌握和了解生育意愿情況,深入搞一些調查,為制定政策提供依據。
2.人口素質提高問題。我們必須明確,人口素質在生產力諸要素中起決定性的作用。提高人口素質一方面是提高出生人口素質,要加強出生缺陷干預能力建設,全面實施出生缺陷干預工程,實行定期評估、通報制度。普及優生優育、生殖健康、家庭保健知識,倡導科學婚檢和孕檢,做好咨詢和服務,努力降低出生缺陷發生率。加強艾滋病預防和監測,阻斷母嬰傳播渠道;另一方面是投資教育,后天培養。抓好獨生子女的行為、心理的健康成長,加強對留守兒童的關懷,注重提高公民的行為素質、道德素質和技能素質。
3.綜合治理人口性別比問題。出生人口性別比持續攀升,會帶來一系列的社會問題。解決這個問題,要采取綜合辦法,如宣傳教育、政策引導、行為干預、優質服務、考核評估等。從當前看,首要的是加大打擊“兩非”的力度。衛生、人口計生、公安等部門負有主要責任。對人流、引產必須實行定點醫院管理。從長遠看,要加強對生育女孩家庭的政策引導,為女孩生存發展創造良好的社會氛圍。
4.積極應對人口老齡化問題。老齡化問題是經濟社會發展的必然產物,與我們現行生育政策也有直接關系。但是,由于傳統觀念和經濟發展水平的限制,即使我們現在調整生育政策,也不能延緩老齡社會的到來。因此,我們要積極應對人口老齡化,把建立覆蓋城鄉居民的養老保障制度作為社會保障體系建設的重點,構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構照料為補充的養老服務體系。
5.解決好流動人口問題。我們要用一種全局的大人口觀來加強對流動人口的管理和服務。要按照“屬地化管理、市民化服務”的原則,提供與戶籍人口同等的計劃生育免費服務,維護流動人口的合法權益。特別要注意區別流動人口的結構、素質、流動原因等情況,采取不同的方法進行有針對性的管理和服務。
6.統籌解決農村人口問題。以前計劃生育的重點在農村,現在統籌解決人口問題的重點仍然在農村。結合新農村建設,繼續開展“新農村、新家庭、新農民”試點活動,發揮計生部門、計生協、農村基層戶的作用,還可以組織顧問團,統籌解決好農村人口問題。
(二)不斷完善統籌解決人口問題的保障措施
統籌解決人口問題的方法沒有現成的模式可循,也沒有現成的道路可走,必須是各地緊密結合實際,在實踐中去不斷探索和創造。要走出一條有中國特色的統籌解決人口問題的新路,就必須確立大目標、樹立大觀念、營造大環境、制定大政策、建立大機制、謀求大發展、尋求大突破。
一是強化各級政府的組織領導。統籌解決人口問題首先是各級政府的責任,要堅持中央關于人口和計劃生育工作“四個不動搖”的指示精神,把人口問題納入黨委、政府經濟社會發展的重要指標,實行人口與發展綜合決策。集中力量解決影響和制約人口問題的突出矛盾和關鍵問題。要確保人口和計劃生育各項經費的落實。
二是強化相關部門的支持配合。統籌解決人口問題紛繁復雜,要樹立全局觀念和大人口意識。要在政府統一領導下,由人口計生部門牽頭,各部門積極配合,統籌解決好人口問題。統籌解決人口問題,沒有綜合治理機制做保障,就是一句空話,各級政府可以建立統籌解決人口問題的聯席會議制度,充分調動、發揮各方面的作用,形成政府主導、部門協調、社會參與的綜合治理格局。
