論文摘要 地方政府自行發(fā)債試點在地方債問題上實現(xiàn)了重要突破，但其與完整意義上的自主發(fā)債仍存在不少差距。本文探尋了地方政府自主發(fā)債權的理論依據(jù)，分析了我國建立地方發(fā)債制度的現(xiàn)實障礙，并就地方發(fā)債制度建設中的幾點關鍵性要素略作闡述。

　　論文關鍵詞 地方政府發(fā)債 自主發(fā)債權 財政分權 監(jiān)管機制

　　2011年10月，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(以下簡稱《試點辦法》)，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。地方政府發(fā)債權再次成為學界乃至全社會熱議的話題。支持、肯定的聲音不絕于耳，懷疑、反對的意見也不在少數(shù)。本文從此次試點的內容出發(fā)，對建立我國地方政府發(fā)債制度的相關問題進行討論。

　　一、四地政府自行發(fā)債試點的分析

　　依據(jù)《試點辦法》，自行發(fā)債是指試點省(市)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制，2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。

　　(一)與我國以往地方政府債券的比較

　　1993年，國務院叫停我國地方債券的發(fā)行，并在第二年的《預算法》中明確規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但事實上的地方債券并未徹底消失。1998年亞洲金融危機期間，中央發(fā)行1000億元的長期建設國債，并通過商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方政府逐年歸還。2009年，為減小國際金融危機對我國經濟的影響，幫助地方政府解決“四萬億”投資刺激計劃中資金不足的問題，國務院允許地方政府發(fā)行2000億元地方債券，冠以“2009年XX省(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)政府債券”的名稱，而由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息。2010年財政部繼續(xù)代理地方政府發(fā)行2000億元地方債券。

　　1.相似點分析

　　制度變遷通常有兩種形式：一種是危機導向;一種是利益導向。從國債轉貸、中央刊發(fā)到自行發(fā)債，制度變遷更大程度上都是危機導向而引發(fā)的。過去是為了應對金融危機，維持經濟的穩(wěn)定增長，此次地方政府自行發(fā)債試點則直接源于大規(guī)模地方債務集中到期，債務違約風險凸顯的現(xiàn)實背景。

　　2.不同點分析

　　較之于1998年、2009年的辦法，此次試點最大的變化在于地方政府在債券發(fā)行這一環(huán)節(jié)得以自主，而中央政府則扮演“額度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面對資本市場，需要遵循債券市場的運作規(guī)則。地方政府要想成功發(fā)債，就要充分披露其信用信息，增強財政透明度。自行發(fā)債試點實際是將地方政府納入到金融生態(tài)環(huán)境中，削弱了融資的行政化色彩，以市場化的方式規(guī)范其行為，將地方政府融資陽光化，從微觀層面完善金融生態(tài)環(huán)境。

　　(二)與其他國家地方債券發(fā)行制度的比較

　　在財政聯(lián)邦制較為完善的發(fā)達國家，地方政府債券(也稱“市政債券”)與國債、企業(yè)債券、股票、投資基金等共同構成完整統(tǒng)一的證券市場。以美國為例，地方政府融資的主要平臺就是市政債券市場。美國的市政債券分為一般責任債券和收益?zhèn)话阖熑蝹褂枚愂帐杖胂蛲顿Y者還本付息。收益?zhèn)商囟ǖ牡胤秸頇C構發(fā)行，以項目收益償還。美國是典型的財政聯(lián)邦制國家，地方財政獨立于中央財政。更有地方政府破產制度保證中央政府不會援助處于財政危機的地方政府，避免了中央政府對地方債的擔保責任。

　　而我國中央與地方之間的財政關系并非真正獨立，地方發(fā)債所引發(fā)的一切財政風險最終都將由中央政府承擔。

　　二、確立地方政府自主發(fā)債權的理論依據(jù)

　　從此次自行發(fā)債的試點內容看，地方政府并未擁有完整意義上的自主發(fā)債權。但不少學者認為此乃轉向自主發(fā)債的一種過渡、一種準備。正如前文所述，地方政府自主發(fā)債制度為許多發(fā)達國家所確立，在財政學、法學等領域可尋得其背后的理論支持。

　　(一)事權與財權相統(tǒng)一原則

　　依據(jù)公共產品理論，非排他性、非競爭性的公共產品不能依靠逐利的市場主體來提供，政府必須負擔提供公共產品的責任。而收益范圍的區(qū)域性使得地方性公共產品更適合由地方政府提供，從而產生了財政分權的要求。財政分權即要求國家財政決策權在中央和地方政府之間有一定的劃分，各自享有相對獨立的財權，同時獨立承擔一定的支出職責。地方政府擔負著提供公共物品、進行公共管理的廣泛職責，產生了巨額的資金需求，因此應當根據(jù)事權賦予地方政府相應財權。發(fā)債權理應屬于地方政府享有的一項財權，通過發(fā)行債券籌集資金正是財政分權體制下地方政府直接融資的重要渠道。

　　基于此，審視我國的分稅制改革便可見其事權財權不相匹配的實質性缺陷。一方面，在財政收入的分配上，稅權明顯集中于中央政府，而地方政府僅享有零星小稅種;另一方面，在財政支出的責任劃分上具有較大的模糊性，實際中，地方政府肩負著提供各類公共物品的硬性責任。地方政府在財政資金上存在巨大缺口是現(xiàn)實而必然的。

　　(二)預算統(tǒng)一化、財政透明化要求

　　為確保政府預算內容的完整性和同一性，政府預算必須覆蓋其全部公共收支，反映它的全部財政活動，而不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。而在法律關于地方政府發(fā)行債券的明文禁止下，地方融資平臺成為我國地方政府最主要的融資渠道，由融資平臺公司發(fā)行的企業(yè)債券或向商業(yè)銀行貸得的款項便成為地方政府的隱性負債，游離于預算監(jiān)管體系之外。

　　事實上，在地方政府發(fā)債問題上，禁或不禁都無法改變其對資金的大量需求，但其形成的影響卻截然不同。唯有將地方政府舉債權合法化，將其各項收支完全納入預算管轄之內，才能有效確保公共財政的透明化、規(guī)范化。

　　三、我國確立地方自主發(fā)債權的現(xiàn)實障礙

　　(一)法律制度障礙

　　1.《憲法》及相關法律法規(guī)的空白

　　地方政府自主發(fā)債權涉及中央與地方的關系問題，本應在憲法層面予以明確。然我國《憲法》未對地方政府債券作出規(guī)定。此外，當前也仍沒有專門的法律法規(guī)對地方債的發(fā)行作出具體規(guī)范。實踐中，由國務院財政部決定地方債券的發(fā)行事項一定程度上存在于法無據(jù)之嫌。

　　2.《預算法》禁止性規(guī)定

　　現(xiàn)行《預算法》規(guī)定：除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。對此，多數(shù)觀點認為這是為政策調整留有一定的空間，在國務院批準下的地方發(fā)債并非違法之舉。然而，要真正承認地方政府的自主發(fā)債權，這一原則上的禁止性規(guī)定明顯與其相悖。因此，當務之急就是著手于《預算法》的修改和相應法律的制定。回顧《預算法》的修訂歷程可謂漫長而曲折，目前修正案草案已進入人大審議階段，在地方發(fā)債問題上是否能有所突破還需拭目以待。

　　(二)地方政府“道德風險”之憂

　　此次試點實施之際，反對意見更多來自于社會公眾。出于對政府信用和政府自我約束力的懷疑，地方政府發(fā)債被視為危險重重。

　　首先，地方政府信用評級無可得知。由于地方政府信用評級體系的缺失、信用評級機構獨立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府與投資者之間存在嚴重的信息不對稱。事實上，根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計結果，至2010年底，除54個縣區(qū)沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務，而其所負債務的真實規(guī)模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少嚴格的約束機制，地方政府極易出現(xiàn)過度舉債、濫用資金等現(xiàn)象。因此，對地方政府發(fā)債行為的有效監(jiān)督是最為緊要的一環(huán)。此外，債務是否能按期償還也是投資者關注的問題，但基于我國中央與地方的財政關系，中央政府實際上承擔著最終的保證責任，因此不足以引起投資者的過度擔憂。但償債責任的明確落實同樣是建立地方政府發(fā)債制度的重要議題。

　　四、建立地方政府發(fā)債制度的配套措施

　　在上文已經提及的法律的制定和完善之外，地方政府發(fā)債制度的確立更需要配套機制的同步構建。以下試從控制地方政府發(fā)債的啟動與強化發(fā)債過程的監(jiān)管兩方面提出建議。

　　(一)適當擴大地方政府稅源

　　稅權與發(fā)債權構成地方政府財政資金的兩大主要來源。分稅制改革后地方政府稅源的限縮使得財政收入更是捉襟見肘。鑒于此，一方面可以適當增加地方政府在共享稅種中的分享比例，另一方面，賦予地方政府獨立的稅收征收權，允許其在法律的范圍內調整征稅稅種和稅率。地方政府財源的適度增加，不僅有利于協(xié)調中央與地方的財政關系，同時也減少了地方政府通過發(fā)行債券以實現(xiàn)融資的需要。

　　(二)地方政府發(fā)債與清償?shù)谋O(jiān)管與約束

　　1.確立全方位的監(jiān)管體系

　　首先，作為“風險的最后承擔者”，中央政府應當履行好監(jiān)管職責，可設立專門的監(jiān)管機構，負責地方政府債券發(fā)行申請的審核、地方政府的信用評級情況的發(fā)布等工作，在地方發(fā)債的統(tǒng)籌協(xié)調中發(fā)揮主要作用。其次，地方人大需加強對本級政府發(fā)債行為的監(jiān)督，審查地方發(fā)債計劃，跟蹤資金使用方向，督促債務償還情況等等。此外，還應當充分發(fā)揮社會中介機構的專業(yè)優(yōu)勢，通過律師事務所、會計師事務所、信用評級機構等中介機構的介入，有助于在地方政府發(fā)債過程中規(guī)范操作、提高效率。

　　2.健全信息披露制度

　　信息披露制度有助于債券市場“公開、公平、公正”目標的實現(xiàn)，是投資者利益的最基本保障。僅僅是政府收支信息的公開是遠遠不夠的，地方債的債權方更關心的是地方政府的現(xiàn)金流，因此，加快構建地方政府定財務報告體系勢在必行。信息披露更要加強及時性、完整性，以確保投資者能在第一時間內獲取準確信息。

　　3.財政緊急應對制度

　　如前所述，美、日等國在地方政府無力償債時將宣告破產。但該制度在我國并不具備客觀的政治、法制環(huán)境，不存在現(xiàn)實可行性。然地方政府因種種原因而出現(xiàn)財務危機、資不抵債的風險同樣存在，對此，需要確立財政緊急應對制度。地方政府財政危機應對制度的內容主要包括預警措施、緊急管制措施、財政接管等。例如，當中央政府發(fā)現(xiàn)某一地方政府發(fā)生財政狀況惡化時，應立即對該地方政府進行監(jiān)督管理，幫助其制定合理的償付計劃，并提供多種支持，盡可能改善其財政狀況以度過危機。