摘要：農村社會養老制度是農村勞動者享有國民基本權利和待遇的具體體現。顯然，這里所指的公民，不僅包括城鎮居民，也包括農民。把農民排斥在整個養老社會保險制度之外，在很大程度上是剝奪和歧視農民的社會政策使然，對農村勞動者的不公平待遇使農民沒有享受到基本的國民待遇，也是政府在農村社會養老保障制度中的職責沒有得到應有的承擔。

　　關鍵詞：政府,農村社會養老保障制度,行為

　　在我國農村社會養老保障制度的改革與重建過程中.人們的注意力通常更多的集中在制度設計與資金籌措等技術環節方面，而對至關重要的社會養老保障責任的劃分與界定始終未給予足夠的重視。尤其是政府在該項制度中的責任定位.至今仍處在爭論和分歧之中。這種認識上的誤區.不僅嚴重地影響到農村社會養老保障的法制建設和制度建設.同時還直接損害著新制度效能的充分發揮。現代社會保障既不再是傳統的恩賜式官辦慈善事業，也不是以契約為基礎的商業保險，而是建立在社會發展進步和社會公平的基礎之上。基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保證全體國民共享經濟社會發展成果的正義舉措。因此，社會保障制度的確立在本質上是在社會經濟發展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必須舉措.政府有責任和義務根據國家財力和社會發展水平來推進包括農村社會在內的社會養老保障制度建設.因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴于生存的基礎。

　　一、政府主導農村社會養老是維護社會養老制度實施和運行相對公平的基本前提

　　首先。現代社會養老保障制度產生的根本原因就在于矯正市場機制在收入分配領域中無法實現相對公平的“先天性缺陷”.實現社會公平是社會保障制度的基本目標。政府介入其中，并承擔相應的責任，是維護社會養老保障制度實施和運行的相對公平性的基本前提。綜觀世界各國的社會保障，從其誕生之日起.都是由政府組織實施的.是一種典型的政府行為.需要政府的積極介入，并承擔其相應的責任。

　　農民應該和城鎮居民一樣，在年老、疾病或喪失勞動能力時，有從國家和社會獲得幫助的權利。國家應給予農民基本國民待遇，向他們提供養老保障。

　　其次，農村社會養老應是整個社會保障制度的重要組成部分，而社會保障制度是公共產品。公共產品.特別是純粹的公共產品一般只能由政府提供，私人提供公共產品會形成低效率，原因在于這樣會出現因私人收費過高而導致“供給閑置”或因收益偏低而形成“供給不足”。社會保障是以國家或政府為主體，依據法律規定，通過國民收入分配與再分配.對公民在暫時或永久失去勞動能力時給予物質幫助.保障其基本生活。社會保障具有消費上的非競爭性和非排他性.市場無法完全充分有效地提供，它是政府解決勞動者和社會成員社會風險的一種有效的政府機制。且社會保障所表現的道德風險。同市場運行機制下商業保險行為所產生的“逆向選擇”現象同樣具有消極性和損害性，因此政府具有義不容辭的責任和義務提供社會保障這個公共產品。從世界范圍行動實踐來看.社會養老保障已成為生存權的一部分，各個國家因其國情或國力的不同，無不對國民的生存權擔負著或多或少的責任，由公共財政支持社會養老保障制度的運作。顯然農村公民的養老也應納入該體系。

　　再次。經濟體制改革后，農民獲得了長期的土地承包使用權，經營自主權越來越大，農村集體經濟組織在農業生產和收益分配中的權利大大弱化，形成了“空殼”，這樣，農村村民的養老保障就蛻變為完全由農民自身負擔的自我保障形式。這種“真空”.只有通過其他替代的力量填補進來，而其中最具可能性和最具必要性的即為政府力量的參與，才能從根本上維護和增加農村社會養老保障制度的吸引力。同時，通過政府力量的參與.形成相對穩定的資金投入來源，并充當制度有效運行的啟動資金，以帶動更多的農民個體經濟力量參與其中，才能實現農村社會養老保障制度的可持續發展。

　　最后，市場失靈和對公平的關注是政府機制干預社會保障的經濟學基礎，但這并不等于這種干預是肯定無誤的，是必然有益于社會的，因為政府失靈與市場失靈有著同樣的機率。

　　政府所面臨的挑戰是既不能無所作為，也不能去主宰市場。現實生活中，某些項目或該項目的某些方面可能更適合采用政府行為，而另一些方面可能更適合采用市場行為。如果選擇的傾向在市場一方，那么政府可以也應當發揮重要的作用;如果選擇的傾向主要是由政府進行社會養老保障資源配置，那么市場可以也應當發揮重要作用。也就是說。政府與市場之間的關系，不是一種非此即彼的單向度選擇關系，而是在合理分工基礎上雙方都有機會來促進和改善對方的管理。顯然，在政府與市場之間的選擇，不是用理想的政府去替代不完善的市場，也不是用理想的市場去替代不完善的政府。而是要在不完善的現實政府和不完善的現實市場之間，建立一種有效選擇和協調機制。使人們能根據資源的優化配置的經濟合理性原則和交易成本最小化原則，區別不同的具體項目，在兩者的不同組合之間進行選擇。

　　二、政府介入我國農村社會養老保障制度構建中的必然性

　　農村社會養老保障是我國社會養老保險的一個構成部分。而社會養老保險則是以政府為主體而進行的強制性制度安排。因此政府天然是農村社會養老保障制度構建的責任主體。其基本理由，具體來說，主要表現在以下幾個方面：

　　1.業保險市場“失效”現象在農村地區更為嚴重，需要建立起以政府和集體為主的農村社會養老保障制度。現代新古典學派理論認為：養老保險制度之所以有必要存在，完全是由于私人保險市場存在的某些市場失效造成的。在私人保險市場上，市場信息往往是不完全的，也是不對稱的。一般情況下，被保險人擁有其個人全部信息，而提供保險者擁有相對不足的信息，這就是所謂的“不對稱的信息結構”。此時在私人保險市場上至少存在兩種市場失效;道德風險和逆向選擇。由于私人保險市場缺乏足夠的信息對被保險對象進行準確的判斷，保險提供者不可能做出有利于其自身的選擇。與城鎮地區相比.農村的經濟發展水平、信息的傳遞速度、人的整體素質都要落后得多，市場失效更為嚴重，因此，養老保障體系的建立只能以政府或其他公有單位為主體來進行。

　　2.政府介人農村社會養老保障制度是公共財政職能的要求。在市場經濟條件下，資源配置主要由市場進行，政府是在市場“失靈”的領域發揮作用，以彌補市場機制調節失靈。所謂市場失靈。“是指緣于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制。而使得單純的市場機制無法把資源配置到最優的狀態。”換而言之，即使“使得市場機制完全的發揮作用，也是解決不了全部問題。”必須政府發揮作用。特別是伴隨著經濟的發展以及微觀經濟領域效率的不斷提高，收入分配差距也呈現出不斷拉大的趨勢。在一定程度上縮小收入分配差距是政府的重要職責，也是公共財政的活動領域。作為一種收入再分配的工具，養老保障通過“稅收——轉移支付”的方式，在一定程度上解決了貧富的差距問題。目前我國的貧困人口主要分布在農村地區，且我國當前正在建立公共財政的框架，作為人民政府所建立的養老保障制度覆蓋所有的城鄉地區。自然是公共財政的基本要求。

　　3.政府介入農村社會養老保障制度符合利益對等原則和稅收公平原則。從我國農民的角度看。他們上繳各種稅、費直接為國家財政做出貢獻。還通過工農業產品剪刀差的方式間接為國家財政積累了大量財政資金，且這種積累方式目前還在持續。按照利益對等的原則，政府以財政資金向社會提供服務及公共產品，作為這些服務及公共產品的受益者應該包括所有向政府上繳稅費的人。養老保障實際上就是政府向國民提供的一種公共產品，與城鎮居民一樣，農民應該是享受養老保障的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據受益的多少(即享受到政府提供的服務水平)繳納稅負。所有的納稅人都應在不同程度上享受到政府的服務。在農村建立社會養老保障制度也符合稅收公平原則。

　　4.建立農村社會養老保障制度，也是對農民承擔了部分改革成本所進行的補償。為了減輕財政負擔。中央政府在諸多方面進行了徹底的改革，其中對農民利益影響很大的是糧食流通體制的改革。這項改革措施執行的結果是：國有糧食企業既是糧食買方的壟斷者，又是賣方的壟斷者。銷售糧食是大多數農民的收入來源.而買方壟斷自然造成糧食生產者低價銷售，收入勉強抵補生產成本(有的地方甚至收不抵支)。近幾年以來，農民的名義收入增長緩慢。而很多地區的農民實際收入呈負增長，可以說是農民為政府承擔了一部分體制改革的成本。通過建立農村社會養老保障體系。為年老的農村居民提供必要的生活保障.既是對農民因制度的安排所造成的經濟利益損失做出的補償，同時也是政府義不容辭的責任。

　　三、政府依據公共財政的理論加大對農村社會養老的投入

　　居民納稅是為了購買政府公共產品和公共服務，如果政府不產生和提供相應的公共產品和服務。則居民納稅就無據可依。我國農村居民的稅收負擔是否得到了相應的回報呢?現實的答案是否定的。

　　目前，在我國廣大農村地區，社會養老保障供給一方面由于歷史性欠賬而供給不足，另一方面由于分稅制和農村稅費改革造成縣鄉財政困難。沒有足夠的財政資金為廣大農村地區提供這種服務。客觀存在的農村社會養老保障歷史性欠賬和縣鄉財政資金短缺直接影響農村社會養老保障有效供給，制約著農村社會養老公共事業的進步和發展。要改變這種現狀。必須對現行的農村社會養老供給資金進行創新。具體包括供給主體、資金來源等。

　　1.改變農村社會養老單純依靠農民自己的不合理現象，建立中央、地方、村集體和農民四位一體的農村社會養老供給體系。根據公共產品服務范圍的大小，公共產品通常可以分為全國性的公共產品、地區性公共產品和集體性的公共產品。不同范圍的公共產品應有不同的供給主體。從理論上分析.全國性公共產品應由中央政府提供，地區性公共產品應由地方政府提供，而集體性公共產品應由集體提供。鑒于我國具體情況，當前還沒建立也不適宜建立全國統一的農村社會養老保障體系，那么中央政府如何出資呢?如將農業稅按一定比例用于農民養老，一部分形成全國農民養老保障基金;另一部分則直接下撥給基層，由基層政府用于農民養老支出。地方政府和村集體也要相應按一定比例出一部分資金。

　　2.公共財政具有保障農民個人生存和發展權益職能。福利經濟學認為國家公民都有無差別享受社會福利的權力，不存在城鄉居民之間的歧視待遇，評價社會福利效用的標準是公民享受社會福利要達到均等狀態。我國長期存在只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況，是我國社會福利效用偏低的一個表現。而且強調農村公共財政的保障職能.不是只從社會公平的抽象原則出發，也是我國農村經濟制度和收入水平的必然要求。農村經濟體制改革以后，個體農戶日益成為經濟主體，農村集體經濟在不少地方有萎縮跡象，村組的保障職能幾乎喪失：農戶收入增長緩慢，家庭保障的能力沒有明顯增強。在這樣的條件下.只有建立全面的社會保障制度，才能真正維護農民的生存和發展權。強調農村公共財政的保障職能，是提高公共財政在農村效用的需要。在我國農民收入偏低、經濟民主水平偏低的條件下，農村公共財政的較多資源直接用于個體農戶以有效提高他們的實際收入水平，比由縣鄉政府傳統的集體按照自己的利益去配置要有效得多。據統計，農村改革以來，國家從農村集中的稅收和用于農村的全部支出(包括農村事業費、支農工程投入以及對農村和農民的扶助與救濟基本持平，而農民多年的感覺是國家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于農村公共資源的效率太低，農民很少直接得到公共財政的實惠。強調農村公共財政的保障職能.意指國家必須承擔社會轉型的風險。我國開始市場取向的改革以后，農村生產由以集體為主，變為以個體為主，農產品交易由統購統銷為主，變為個體的市場交換為主，由此產生的農業生產風險和市場交易風險基本由個體農戶自己承擔.農戶勞動的價值損失占農產品產值比重較高，尤其在我國西部農村由于農業合作組織和市場發育不健全，每年農戶的無效勞動占相當比例，直接抑制了牧入增長和農民繼續投入的積極性。國家是農民產權的界定者和權益的保護者.在社會轉型給農民帶來經濟利益損失時，應當采取措施降低社會轉型的風險，并給予農民一定補助，使農民的最后收入基本與其勞動付出相當。因此，加大政府財政資金在農村社會養老中的投入，也是實踐公共財政理論的重要途徑。

　　3.開拓新的農村養老資金渠道，以滿足農村經濟發展和農民生活水平不斷提高的需要。養老應由政府直接供給，但也可以通過政府的公共預算為其融資而間接提供.且養老的直接供給和間接供給、自然壟斷和公共所有可以分開進行。因而，養老是政府直接供給，還是間接供給以及哪個層級的政府供給的本質就是一個養老的資金來源問題。目前，我國農村人口占總人口的73%，農村分布廣.在人口如此眾多、幅員如此遼闊的廣大農村建立起適應農村經濟和社會發展的農村社會養老體系，單方面地依靠政府的力量，在國家財力尚不十分雄厚的前提下，顯然存在著困難。現階段.我國農村社會養老的供給應堅持政府融資為主，大量地引入民間資本，采取政府與私人共同供給或由私人供給，政府在政策、經濟上給予優惠和適當經濟補貼，多方面籌集資金，解決農村社會養老所需的大量資金。