摘 要：地方政府的環境管理行為與環境績效表現密切相關，因而從地方政府層面尋找環境問題日趨嚴峻、綠色生產率增長緩慢的形成原因，對我國工業發展質量提升具有重要的現實意義。基于此，文章利用全國各省份1998-2016年制造業面板數據實證考察地方政府經濟增長目標壓力對制造業綠色全要素生產率的影響。研究發現：經濟增長目標壓力降低了制造業綠色全要素生產率。在機制上，經濟增長目標壓力減弱政府和企業的環境治理力度，同時降低環境規制對污染物排放的治理效果，從而抑制了制造業綠色全要素生產率提升。異質性分析表明，提高經濟發展水平、公眾環保意識、公眾環保支持力度、政府環保重視程度，并縮小政府規模有利于緩解經濟增長目標壓力對制造業綠色效率提升的負面影響。
關鍵詞：經濟增長目標壓力;綠色全要素生產率;環境治理;環境規制
一、引言
改革開放40多年以來，我國取得了舉世矚目的經濟成就。中國已成為世界第二大經濟體，也是世界最大的制造大國。“中國模式”是否可持續，受到各界爭議。因為我國經濟質量發展水平偏低(魏敏和李書昊，2018a)，且經濟質量增長走勢明顯趨緩(何強，2014)，但高質量才是經濟長遠健康發展的持續動力(金碚，2018)。此外，國內外學者也越來越認可我國經濟的高速增長主要依靠人口資源紅利和龐大的國內市場，而政府主導下的高投入、高能耗的粗放型發展模式難以為繼，高增長光環下的環境污染、資源消耗、生態退化等問題日益凸顯。《2018年全球環境績效指數報告》顯示，我國EPI得分為50.74，在180個國家中排名第120位，相對2016年的第109名有所下降，說明我國環境績效水平不增反降，這也意味著經濟增長質量不升反降(鈔小靜和任保平，2012)。工業是我國經濟的主導力量，制造業作為工業部門的核心主體，是國力提升、民族興盛、國家富強的堅實保障，因而其發展壯大是“中國制造2025”行動綱領的首要攻堅目標。我國要實現由制造大國向制造強國的歷史跨越，就必須妥善解決工業行業固有的高耗能、高排放、高污染等環境問題。2015年，工業部門消費全國68%的能源總量，工業SO2排放量占全國二氧化硫排放量的84%，工業煙(粉)塵排放總量占全國的80%。因而，制造業作為工業體系最核心的部分，亟需擺脫過去依賴資源投入的低效發展模式，轉向依靠綠色技術進步的高效增長方式，只有這樣才能保障我國經濟增長質量持續提升(詹新宇和崔培培，2016)。
環境作為公共物品，具有很強的正外部性，因而由政府負責治理才能保障環境公共服務滿足社會需求。但從環境治理投入資金來看，我國地方政府的環境治理績效仍有很大的提升空間。根據國際經驗，當節能環保財政支出占GDP比例達1%-1.5%時，就可以控制環境污染的增長趨勢;當該比例在2%-3%區間時，就能改善環境質量。2018年，我國節能環保支出占GDP比重為0.65%，這說明我國環保支出仍未達到有效控制污染增長趨勢所需的資金量。為進一步了解工業部門在污染治理方面的資金投入情況，本文將每年的工業污染治理投資除以工業總產值來度量單位工業產出所花費的治污資金。根據測算結果，從1997到2011年，工業污染治理投資額占工業總產值比重波動下降，該比值在2012-2013年稍微上漲，但從2014年開始，又呈顯著的下降態勢。治污投資額總體逐年降低，一方面可能是企業生產效率提高，單位工業產出排放出更少的污染物，因而需要花費的治理費用減少;另一方面可能是，污染治理費用作為企業的額外生產成本，擠壓利潤空間，不利于企業擴大生產規模，在地方政府環保監管不到位或監管力度減弱的情況下，企業有意縮減治污投資，以最大程度擴大收益。結合近年來的環境績效表現，似乎第二種解釋更能說明為什么工業污染治理投資額趨于削減。
企業治污積極性能否提高、高排污行為能否被遏制，很大程度上取決于地方政府對環境保護的重視程度。我國特有的官員管理模式決定GDP長期以來是影響官員升遷的核心判斷指標，因而保障經濟穩定高增長是地方官員在有限任期內的工作重心。在短期內出政績的冒進心理作用下，部分地方官員對環境治理這種費時費力又績效不明顯的“不討好”職責任務傾向于采取“懶政”態度，而且環境治理力度增強又會阻礙短期經濟增速的提高，因而在地方政府利益權衡作用下，二者長期表現出非此即彼的矛盾關系，且多數情況是環境治理讓步于經濟增長。Wang等(2018)發現，自20世紀90年代以來中國生態經濟協調系數呈現惡化趨勢。魏婕等(2016)也發現地方政府偏好經濟增長數量而缺乏對經濟增長質量的興趣，造成我國經濟增長質量長期呈現低下狀態。因而忽略生態保護也就忽視了經濟質量的改善(鈔小靜和任保平，2012)。地方政府非完全執行環境規制或落實環境政策不到位等現象存在，致使工業發展質量提升滯后，也引起了中央政府的高度重視。中央政府為充分調動地方政府對環保工作的積極性，下達了一系列環境治理指標并相應提高環保績效的考核權重，期望通過懲戒和激勵的雙重約束來增進地方政府提高對環保工作的積極性。盡管中央政府加強了環保管制，但根據前面的數據分析可知，環境治理效果仍不盡人意。王印紅和李萌竹(2017)通過分析政府工作報告也發現，地方政府對環境治理的關注力度雖明顯加大，但經濟發展依然是地方政府首要關注的重點方向，而且2008年金融危機沖擊使得各地政府削減了對環境治理的關注程度，轉向偏重經濟建設。由此可知，地方政府治理理念即使在近期也未能發生實質性變化，經濟居重環保次之依舊是各地政府的行政常態。
此外，中央政府雖不斷降低經濟增長并相應提高環境保護的政績考核權重，但似乎并未從根本上降低地方政府發展經濟所面臨的巨大壓力。盡管我國是世界第二大經濟體，但人均收入水平離發達經濟體還有很大差距，“以經濟建設為中心”的基本路線依然是我國目前經濟社會發展的主線。“發展才是硬道理”在各地《政府工作報告》中也有力體現，報告提及的與經濟發展相關的內容占多數篇幅，經濟增長目標設定普遍優先于其他社會工作目標的設定，經濟增長速度相對質量優化更受關注、更可度量，經濟發展指標占據工作報告的突出顯要位置，由此可知，經濟增長至今仍具有不可撼動的主導地位。官員效用最大化的途徑是職位升遷，而經濟增長是影響晉升概率的最顯性指標。韓晶和張新聞(2016)也發現，目前決定官員晉升的核心因素是GDP增長而非綠色增長。因而，地方政府干預經濟甚至干涉經濟增長目標的設定是官員參與晉升博弈的可行選擇。地方官員因晉升而干預經濟增長目標的競爭行為也得到一些學者的關注。周黎安等(2015)發現，經濟增長目標“層層加碼”現象在多層級晉升體系中廣泛存在。余泳澤和潘妍(2019)也發現，地方官員對經濟增長目標的設定偏好選用“之上”“確保”等積極性修飾詞。因而，經濟增長率作為地方政府對外展示本地政績、對內迎合上級的焦點，對官員的仕途前景的影響不言而喻。由此也可知，經濟增長目標“合意”敲定并出彩達成不僅是官員晉升博弈的重要環節，也是地方政府始終重視經濟發展的壓力之源。但經濟目標壓力驅使地方政府始終強調增長速度卻不利于經濟質量的提升，徐現祥等(2018)發現，省區經濟增長目標每提高1個百分點，發展質量將下降約1個百分點，說明經濟增長目標會侵蝕經濟發展質量。
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