摘要：隨著國家“31條惠臺措施”“26條惠臺措施”“取消臺胞在大陸的就業(yè)許可”、臺胞在大陸的“居住證”等政策的逐步推出，各省市也都提出了配套措施，“同等待遇政策體系”已逐步形成，如何進(jìn)一步構(gòu)建同等待遇政策體系，使同等待遇政策落細(xì)落實(shí)，成為值得探討的問題。本文以寧波市惠臺政策為例，總結(jié)分析存在的問題，提出合理化建議，以進(jìn)一步完善同等待遇政策體系，促進(jìn)寧波市同等待遇政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　關(guān)鍵詞：同等待遇;政策體系;政策文本;量化分析

　　2016年3月5日，習(xí)近平同志在參加十二屆全國人大四次會議上海代表團(tuán)審議時(shí)首次公開表示，將持續(xù)推進(jìn)兩岸各領(lǐng)域的交流合作，深化兩岸經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展，增進(jìn)同胞親情和福祉，拉近同胞心靈距離，增強(qiáng)對命運(yùn)共同體的認(rèn)知。2017年10月18日，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會做作報(bào)告時(shí)指出，將擴(kuò)大兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作，實(shí)現(xiàn)互利互惠，逐步為臺灣同胞在大陸學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活提供與大陸同胞同等的待遇，增進(jìn)臺灣同胞福祉。

　　1 同等待遇政策體系的形成

　　1.1同等待遇政策

　　2018年2月28日，國務(wù)院臺辦與國家發(fā)改委牽頭發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流若干措施》(簡稱“31條惠臺措施”)，內(nèi)容涵蓋產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、用地、金融、就業(yè)、教育、文化、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域，共31條具體措施。隨后，廈門、上海、福建、寧波、天津、杭州、廣東等十幾個(gè)省(市)、地區(qū)圍繞“31條措施”，因地制宜，陸續(xù)出臺實(shí)施意見和辦法。2018年9月1日，國務(wù)院辦公廳頒布的《港澳臺居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》(簡稱“發(fā)放辦法”)正式實(shí)施。2019年1月2日，習(xí)近平同志在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀(jì)念會上的重要講話中指出，我們對臺灣同胞一視同仁，將繼續(xù)率先同臺灣同胞分享大陸發(fā)展機(jī)遇，為臺灣同胞臺灣企業(yè)提供同等待遇，讓大家有更多獲得感。2019年11月4日，國務(wù)院臺辦、國家發(fā)展改革委經(jīng)商中央組織部等20個(gè)有關(guān)部門，出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流若干措施》(簡稱“26條措施”)。

　　1.2同等待遇政策體系

　　同等待遇政策體系，是指在同等待遇的形成和發(fā)展過程中，由政府制定的各類政策措施的總和。它是由政策對象、政策主體、政策結(jié)構(gòu)或內(nèi)容、政策工具等一系列因素所構(gòu)成的有機(jī)體。在理解同等待遇政策體系時(shí)還應(yīng)注意幾點(diǎn)，一是關(guān)聯(lián)性?；谖覈酝贫ǔ雠_的諸多惠臺政策或規(guī)范，應(yīng)注重組成體系的多項(xiàng)政策間或?yàn)閷?shí)施某一政策而規(guī)定的多項(xiàng)措施間存在著相輔相成的關(guān)聯(lián)性。二是功能性。注重同等待遇政策目標(biāo)的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)該政策體系的引導(dǎo)、激勵(lì)、扶持、規(guī)范等諸多功能與作用。三是過程性。注重完善同等待遇政策的全過程，主要包括政策的制定、發(fā)布、實(shí)施和監(jiān)管等環(huán)節(jié)。

　　同等待遇政策體系是有關(guān)對臺胞實(shí)施同等待遇政策法案的集合，其本身是確?；菖_政策高效執(zhí)行的前提基礎(chǔ)，寧波市惠臺政策作為同等待遇政策體系的組成部分之一，其惠臺政策的科學(xué)合理性對同等待遇政策體系的構(gòu)建具有一定的影響力。本文主要以寧波市惠臺政策的政策依據(jù)為例進(jìn)行調(diào)研和文本數(shù)據(jù)分析，找尋其中不足，適度增加惠臺專項(xiàng)政策，提高政策效力層級，形成配套政策體系，以期在促進(jìn)寧波市惠臺政策目標(biāo)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，對同等待遇政策體系的構(gòu)建也起到促進(jìn)作用。

　　2 寧波市的惠臺政策

　　寧波市是臺商在大陸投資的重要集聚地和兩岸交流的熱絡(luò)地區(qū)，也是臺灣同胞生活的重要集聚區(qū)。2018年6月19日，寧波市根據(jù)國臺辦、國家發(fā)改委《印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流若干措施〉的通知》精神，結(jié)合寧波實(shí)際，出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化甬臺經(jīng)濟(jì)社會文化交流若干措施》共80條(簡稱“寧波80條惠臺措施”)。“寧波80條惠臺措施”涵蓋了臺灣同胞來甬投資、甬臺貿(mào)易、甬臺社會文化交流合作、臺灣同胞在甬學(xué)習(xí)實(shí)習(xí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、臺灣同胞在甬居住生活等5個(gè)方面內(nèi)容，涉及寧波市40多個(gè)部門與中央直屬單位的職能工作。本文所述寧波市惠臺政策并非僅限于前面提及的“寧波80條惠臺措施”，還包括國務(wù)院臺辦與國家發(fā)改委發(fā)布的“31條惠臺措施”“26條措施”、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的“發(fā)放辦法”、浙江省發(fā)布的《浙江省貫徹〈關(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流若干措施〉的實(shí)施意見》，以及寧波市發(fā)布“80條惠臺措施”的政策依據(jù)。

　　3 寧波市惠臺政策的文本來源

　　寧波市惠臺政策的文本內(nèi)容主要來源于三個(gè)方面，一是國家相關(guān)機(jī)構(gòu)官網(wǎng)，如中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)、中華人民共和國海關(guān)總署官網(wǎng);二是浙江省、寧波市政府及其部門等信息公開目錄;三是北大法寶數(shù)據(jù)庫。剔除其中未能查詢到完整文本內(nèi)容的政策、已廢止政策和重復(fù)條目后，截至2019年11月，共查得有效政策樣本61件。

　　4 寧波市惠臺政策的結(jié)構(gòu)特征分析

　　基于政策文本量化分析，通過對寧波市惠臺政策的外部結(jié)構(gòu)與文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析。政策外部結(jié)構(gòu)分析，主要是通過計(jì)量手段對政策的發(fā)布時(shí)間與數(shù)量、發(fā)布主體、效力層級及制定方向等政策的外部屬性進(jìn)行量化分析;政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析，則是根據(jù)政策文本中的政策效力體系、參與主體、監(jiān)督管理三個(gè)方面提取關(guān)鍵要素并建立分析類目，對寧波市惠臺政策的文本進(jìn)行逐項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)和分析。

　　4.1政策外部結(jié)構(gòu)分析

　　4.1.1政策發(fā)布的時(shí)間與數(shù)量分析

　　通過對惠臺政策中的發(fā)布時(shí)間進(jìn)行量化分析，可以看出，政策發(fā)布時(shí)間集中于2015年、2017年和2018年間，其中以2018年發(fā)布的數(shù)量最多，共計(jì)14件，占比23%，也因當(dāng)年正值“31條措施”發(fā)布之際，故相關(guān)政策會比較集中發(fā)布，2019年發(fā)布的只有1件;但也要看到，所有政策中發(fā)布在“31條措施”之前的共計(jì)46件，占比75.4%，說明政策具有一定程度的滯后性。詳見圖1。

　　4.1.2政策的制定主體分析

　　惠臺政策主要是由國家政權(quán)機(jī)關(guān)制定，通過對惠臺政策中的制定主體及效力層級進(jìn)行量化分析，可以看出，政策的制定主體分為兩類。一類是主體單獨(dú)發(fā)布，發(fā)布政策共計(jì)40件，其中國家政權(quán)機(jī)關(guān)涵蓋面較廣，包含全國立法機(jī)關(guān)1個(gè)、全國行政機(jī)關(guān)1個(gè)、國務(wù)院組成部門7個(gè)、省級立法機(jī)關(guān)1個(gè)、市級人民政府1個(gè)、其他具有管理公共事務(wù)職能的組織11個(gè);其中以寧波市人民政府發(fā)布的政策數(shù)量為最多，共計(jì)9件，國家和省級機(jī)關(guān)發(fā)布的政策數(shù)量最少，各自只有1件;政策的效力層次則以部門規(guī)范性文件為最多，共計(jì)16件，而法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為最少，各自只有1件。另一類是主體聯(lián)合發(fā)布，因聯(lián)合發(fā)布導(dǎo)致發(fā)布主體重復(fù)參與不同政策的發(fā)布，刪除重復(fù)項(xiàng)后得到發(fā)布政策共計(jì)21件，其中國家政權(quán)機(jī)關(guān)涵蓋面較窄，包含國務(wù)院組成部門2個(gè)、市級人民政府1個(gè)、其他具有管理公共事務(wù)職能的組織23個(gè);其中以寧波市財(cái)政局發(fā)布的政策數(shù)量最多，共計(jì)13件，國務(wù)院組成部門發(fā)布的政策數(shù)量最少，只有2件;政策的效力層次則以部門規(guī)范性文件為最多，共計(jì)16件，而部門規(guī)章最少，只有2件。

　　4.1.3政策的效力層級分析

　　根據(jù)寧波市惠臺政策的法律效力層次分析，可以看出其政策體系結(jié)構(gòu)較為完善。從政策的效力層次來看，屬于國家法律、行政法規(guī)的為2件，占政策總樣本3.3%;屬于部門規(guī)章的為14件，占政策總樣本23%;屬于地方性法規(guī)的為1件，占政策總樣本1.6%;屬于地方政府規(guī)章的為12件，占政策總樣本19.7%;屬于部門規(guī)范性文件的為32件，占政策總樣本52.5%。詳見表1。

　　4.1.4政策的制定方向分析

　　根據(jù)寧波市惠臺政策的制定方向分析，可以看出61件政策中涉臺專項(xiàng)的僅6件，占政策總樣本9.8%，這在寧波市惠臺政策數(shù)量中占比過少，缺乏涉臺的針對性與主導(dǎo)性內(nèi)容。

　　4.2政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析

　　結(jié)合寧波市惠臺政策的特征，選取了寧波市惠臺政策中的參與主體、涉臺措施與監(jiān)督管理這三大要素建立了分析類目，對每一件政策文本進(jìn)行了頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，按照效力層級形成了頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表。詳見表2。

　　4.2.1惠臺政策的參與主體

　　惠臺政策自出臺以來，就形成了由政府多部門共同參與決策、協(xié)同運(yùn)作的管理機(jī)制，僅寧波“80條惠臺措施”就涉及了寧波市40多個(gè)部門與中央直屬單位的職能工作。從文本統(tǒng)計(jì)分析中可以看出，涉及“決策部門”的文本僅有3處，占政策總樣本4.9%，涉及“協(xié)作部門”的文本僅有6處，占政策總樣本9.8%，且惠臺政策中對“臺灣同胞”“臺胞”“臺生”等很少有具體且明確的規(guī)定，僅寬泛的以“公民”或“公眾”進(jìn)行規(guī)范，現(xiàn)有的以政府為主體的決策機(jī)制是以地方政府及其職能部門構(gòu)成的“精英決策模式”，缺乏實(shí)質(zhì)性的公眾參與。

　　4.2.2涉臺措施的內(nèi)容

　　從文本統(tǒng)計(jì)分析中可以看出，涉“臺”文本頻數(shù)共計(jì)501處，但就其涉臺措施的文本來看并不樂觀，涉臺501處文本頻數(shù)的來源文本共計(jì)僅8件，其中部門規(guī)章4件、部門規(guī)范性文件4件，占政策總樣本13.1%。作為寧波市惠臺政策應(yīng)當(dāng)具有一定“惠臺”的針對性與導(dǎo)向性，但從政策文本中不難看出“涉臺”的內(nèi)容偏少，“惠臺”政策的導(dǎo)向力度顯得不夠明確。

　　4.2.3實(shí)施惠臺政策的監(jiān)督管理

　　從文本統(tǒng)計(jì)分析中可以看出，涉及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的文本僅有13處，監(jiān)督制度的文本僅有5處，作為惠臺政策的參與主體的監(jiān)督管理力度顯得較為薄弱?；菖_政策文本中對于監(jiān)督管理的要求和規(guī)定基本上是原則性的和寬泛的，實(shí)施監(jiān)督管理職能的主體也是隸屬于地方政府的監(jiān)察部門，監(jiān)督管理效力有一定的缺失。

　　5 寧波市惠臺政策存在的問題

　　任何政策問題都不是孤立存在的。在社會大系統(tǒng)內(nèi)，不同范圍、領(lǐng)域、層次的社會問題存在著相互聯(lián)系、相互制約的辯證統(tǒng)一關(guān)系?？紤]問題以大局為著眼點(diǎn)，從事物的整體出發(fā)，去認(rèn)識、分析和處理局部性問題。

　　5.1政策外部結(jié)構(gòu)分析結(jié)果

　　第一，制定時(shí)間的不足。國家“31條惠臺措施”發(fā)布在2018年，而寧波市惠臺政策總體以2018年以前的法律法規(guī)及部門規(guī)范性文件居多，2018年之后的法律法規(guī)及規(guī)范性文件很少，最新出臺的僅為“26條措施”，使得惠臺政策在執(zhí)行時(shí)缺乏新的政策依據(jù)。第二，主體協(xié)作的不足。寧波市惠臺政策在制定主體方面以政府部門或機(jī)構(gòu)單獨(dú)發(fā)布為主，相互協(xié)作聯(lián)合發(fā)布的較少，政府部門或機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的溝通與合作。第三，效力層級的不足。寧波市惠臺政策中多是以通知、意見、辦法等部門規(guī)范性文件的形式出臺，效力層級較低，可執(zhí)行力度與規(guī)范性作用不強(qiáng)。第四，政策目標(biāo)的不足。寧波市惠臺政策中對于“惠臺”目標(biāo)并不明確，涉臺惠臺的專項(xiàng)政策數(shù)量過少，作為惠臺政策缺乏基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的依據(jù)。

　　5.2政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析結(jié)果

　　通過對寧波市惠臺政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)寧波市現(xiàn)有的惠臺政策多以地方政府及其職能部門構(gòu)成的“精英決策模式”，缺乏實(shí)質(zhì)性的公眾參與政策;惠臺政策的針對性與導(dǎo)向性有所缺失，缺乏政策的導(dǎo)向力度;文本中雖然對個(gè)別惠臺措施的組織、計(jì)劃、實(shí)施管理等環(huán)節(jié)都做出了相應(yīng)的規(guī)定，為惠臺政策的落實(shí)提供了必要的制度保障，但存在缺乏政策主體間的協(xié)同性與政策缺乏監(jiān)管機(jī)制等問題。

　　6 完善寧波市惠臺政策的合理化建議

　　6.1寧波市惠臺政策可行性分析

　　結(jié)合寧波市的實(shí)際情況去解決存在的問題，寧波市惠臺政策應(yīng)當(dāng)考慮到行政和法律的可行性，行政方面應(yīng)考慮到寧波市的行政部門能否采取有效施政和跨部門協(xié)作，進(jìn)行及時(shí)溝通與回饋，切實(shí)貫徹落實(shí)政策;法律方面應(yīng)考慮到寧波市惠臺政策依從憲法、法律法規(guī)及規(guī)章制度的原則、理念及效力層級。

　　6.1.1行政可行性分析

　　行政可行性分析是寧波市執(zhí)行惠臺政策過程中，在行政或管理層面的可操作性，可以考慮設(shè)立“寧波市惠臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組”來執(zhí)行，各級主管部門委派或調(diào)動涉臺部門主管參加，完成項(xiàng)目小組中的工作任務(wù)，期間保持與原來部門業(yè)務(wù)之聯(lián)系，完成后離開。組內(nèi)強(qiáng)調(diào)橫向與縱向結(jié)合，注重橫向主抓寧波市各個(gè)職能部委辦局的政策協(xié)調(diào)與推動，縱向主抓從中央到地方層級關(guān)系結(jié)構(gòu)下地方和基層政策的政策配套與執(zhí)行，以提高項(xiàng)目質(zhì)量和效率，并進(jìn)行不定期的組間信息交流，互相學(xué)習(xí)，提高專業(yè)管理水平。

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