摘要：代建制是一種委托代理行為，將建設項目的管理工作交由具有專業(yè)技術資質(zhì)和管理能力的法人單位。雖然代建制在國內(nèi)已經(jīng)試行了很多年，但是在實踐的運用中仍然還存在很多問題。本文是在這樣的背景下，旨在針對代建制存在的主要問題提出一些合理的建議。

　　關鍵詞：代建制;完善;對策

　　Abstract: The agent system is a principal-agent behavior; the management of construction projects was deal by the professional and technical qualifications as well as the corporate units with management ability. Although the agent system in the country have experimented for many years, but there are still many problems in the use of practice. This article is aimed put out some reasonable suggestions for agent system main problems.

　　Key words: agent system; perfect; countermeasures

　　中圖分類號：TU2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104(2012)

　　1.引言：

　　代建制最早起源于美國的CM(Construction Manager)模式，為項目業(yè)主提供工程管理的服務。后又演化成為Construction Agent at Risk和Construction Agent。通過借鑒發(fā)達國家項目管理模式，我國政府投資項目也開始嘗試代建制的管理模式。從2000年開始，代建制試點工作在國內(nèi)部分城市逐步展開，2004年7月《關于投資體制改革的決定》中，明確提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制”。代建制是一種委托代理行為，將建設項目的管理工作交由具有專業(yè)技術資質(zhì)和管理能力的法人單位。代建制的應用能夠很好地解決政府“投資、建設、管理、使用”四者不分的問題，從微觀的角度看，代建制有利于貫徹項目管理理念，從宏觀的角度看，代建制能改善國內(nèi)的項目管理水平，并且有利于提高社會投資效應。

　　雖然代建制在國內(nèi)已經(jīng)試行了很多年，但是在實踐的運用中仍然還存在很多問題。本文是在這樣的背景下，旨在針對代建制存在的主要問題提出一些合理的建議。

　　2.代建制理論概述

　　2.1代建制的概念

　　根據(jù)國家發(fā)改委起草、國務院原則通過的《投資體制改革方案》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位(以下簡稱代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

　　2.2代建制管理的主要方式

　　根據(jù)項目的不同特點和需求，代建制的方式可以分為以下兩大類：

　　(1)全過程代建

　　全過程代建指的是代建單位根據(jù)協(xié)議，對工程的可行性研究報告的撰寫、初步設計、建設實施至竣工驗收的全過程進行管理。全過程代建中的投資人、代建人和使用人之間的關系相對比較簡單，對代建人的綜合素質(zhì)要求較高，為代建人的管理提供了更多的自由空間，但是自由過度又可能會導致極端情況的出現(xiàn)——投資非理性化。全過程代建方式通常適用于規(guī)模投資和技術難度較小的項目。

　　(2)兩階段代建

　　與全過程代建不同，兩階段代建是將項目建設過程分為項目前期代建和實施期代建。

　　兩階段代建的優(yōu)點對代建人的綜合素質(zhì)要求沒有全過程代建的要求高，選擇合適代建人的過程會顯得較為簡單，而且有利于改善全過程代建所導致的極端情況，即能更好地對項目投資進行監(jiān)控;缺點是管理過程需要投資人的協(xié)調(diào)，所以對投資人的能力有一定的要求。兩階段代建方式通常適用于投資規(guī)模和技術難度較大的項目。

　　2.3代建制管理模式的實施主體

　　代建制管理模式有五大實施主體:政府部門、投資方代表、代建單位、工程承包商、使用或運營單位。不同的實施主體有各自不同的責任，政府是投資方的典型代表，負責的是代建單位的選擇，簽訂代建合同之后按照合同條款的規(guī)定及時向代建單位撥付建設款項，與此同時還要接受財政部門的審核;工程承包商按照合同負責進行項目的設計和施工，接受代建單位的管理，使用或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運營過程中接受政府監(jiān)管;代建單位負責的是代建項目的管理，項目管理的全過程都會受到投資方代表和使用或運營單位的監(jiān)管。

　　3.代建制存在的問題

　　代建制的順利運用離不開與外部環(huán)境的匹配，同時作為一種管理模式，代建制必須不斷地加以改進，目前存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

　　3.1對代建單位缺少資質(zhì)管理

　　對代建單位缺乏資質(zhì)管理是代建制中一個很普遍的問題，目前還沒有對代建單位進行資質(zhì)管理的專門機構，而且代建單位的市場準入條件也不盡規(guī)范。

　　投資方如地方及部門和代建單位所掌握的信息并不完全一致，在他們之間存在著信息不對稱的情況。由于地方及部門對代建單位的建設管理能力不夠了解，那么在招投標過程中很有可能會引發(fā)投資方的逆向選擇，代建實力較差的單位反而獲得了代建的機會。

　　3.2代建制主體能力和權利保障不足

　　代建制的項目管理涉及到多種專業(yè)技能和素養(yǎng)，如堪察設計、工程施工、工程監(jiān)理和工程咨詢服務等，對代建單位的要求很高，但目前國內(nèi)不同行業(yè)之間還未形成滲透和交叉的局面。這導致大多代建單位的業(yè)務能力狹窄，不利于從事全過程的項目管理。

　　在項目實施期間代建單位在所執(zhí)行的是項目法人的職能、這是一種比較新穎的方式，實踐過程中還沒有相配套的法律保障，也無法得到各級政府和部門的認可。這增加了一些不必要的手續(xù)，對代建制的實際操作造成了很多困難。

　　不僅如此，法律關于民事、行政以及刑事責任的規(guī)定也不夠清晰，資金撥付方式也不盡不統(tǒng)一。

　　3.3標準合同文本尚待規(guī)范

　　目前，一些業(yè)主單位需要代建服務，為了部門利益，對一些已經(jīng)交給代建單位管理的項目進行干預，這在一定程度上影響了代建單位的管理成效，同樣會影響他們的積極性。代建制的服務費用也沒有統(tǒng)一規(guī)定，偏低的費用不利于吸引代建隊伍的構建和建設管理水平的提高。由于代建制標準合同文本還不夠規(guī)范化，導致這些問題一時間難以得到解決。

　　3.4保證代建制有效實施的其他制度建設落后

　　(1)投資管理公司產(chǎn)權不明確，導致政府投資項目的尋租問題

　　由于公有資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬不夠明確，在政府投資項目代建制模式中，政府部門作為投資方負責尋找代建單位時，其中的某些領導為了追逐個人利益利用手中的權力尋租，同代建單位非法交易，這樣他們雙方都獲得了豐厚的利潤，但卻侵蝕了國家和人民的財富。

　　(2)工程保險、擔保體系不夠完善

　　代建單位是智力型服務企業(yè)，其注冊資本相對于項目投資額來說太少，抵御項目投資風險的實力相當欠缺。一旦出現(xiàn)項目經(jīng)營運作不善的情況，巨大的賠償金很有可能會導致企業(yè)的破產(chǎn)，這使得代建單位和投資方的利益都無法得到保障。

　　4.完善代建制的對策

　　4.1加強資質(zhì)管理

　　代建服務是一項智力密集型服務，只有具備了一定實力、經(jīng)驗、業(yè)績及相應

　　配套資源的代建單位才能保證服務質(zhì)量。業(yè)主和代建單位需要資質(zhì)管理，業(yè)主可以獲得專業(yè)服務，代建單位通過資質(zhì)管理能夠提高在建筑領域的形象與聲譽。

　　由專業(yè)機構進行資質(zhì)管理，規(guī)定代建單位的市場準入條件可以成立政府投資項目代建資格審查委員會，委員會由發(fā)改委、財政、建設管理、監(jiān)察等部門參加。代建單位由企業(yè)主管部門或項目管理行業(yè)協(xié)會推薦，經(jīng)代建資格審查委員會審定后給予政府投資項目代建資格，并進行系統(tǒng)注冊，建立代建單位管理信息系統(tǒng)，每二年進行一次資格審查工作。只有注冊系統(tǒng)內(nèi)的代建單位，才有資格參加政府投資項目的投標。

　　4.2積極培育代建單位并加強其權利保障制度建設

　　雖然代建制在國內(nèi)試行已經(jīng)有些年頭，但這個行業(yè)仍然還是一個新興行業(yè)，代建市場魚龍混雜，代建單位的水平參差不齊。因此國家應該從促進行業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，加大扶持力度，促進多種專業(yè)技能如堪察設計、施工、監(jiān)理、咨詢的滲透和交叉，鼓勵擁有某種技能的企業(yè)向代建單位轉變，從而壯大代建隊伍。

　　堪察設計、施工企業(yè)重組后要建立與全過程項目管理相對應的組織結構，引進國外先進的項目管理方法和手段，完善項目管理體系，從而達到進行代建服務的要求;監(jiān)理企業(yè)通過申請新的資質(zhì)或者合并重組把建設監(jiān)理從單一的施工階段的質(zhì)量、進度、投資控制拓展到項目管理的全過程，進而向代建服務拓展;綜合型咨詢企業(yè)向造價咨詢、施工監(jiān)理領域拓展業(yè)務，因此它們有條件把自己的業(yè)務向代建服務拓展。

　　另外，代建管理過程實際上是三方(投資人代表、代建單位、使用單位)為了達到共同目標，相互配合所做的集體努力的過程。因此，在實行代建制過程中，應當以法律法規(guī)的的形式明確三方各自職責，這樣才能真正保障代建單位的應有權利，規(guī)范各方行為，才能保證整個管理過程的暢通。

　　4.3規(guī)范代建制標準合同文本

　　目前實行代建制，國內(nèi)尚無標準合同文本。一些地方政府的規(guī)定明確了業(yè)主與代建單位的權利和義務，對于代建管理費的收取和撥付、合同、獎懲辦法以及具體的項目變更、代建單位在項目上的配置人員等也有所涉及。

　　但是總的來看，我國代建制應鼓勵使用三方合同，必須規(guī)范標準合同文本。標準臺同文本可以確定代建服務費，完善約束和激勵機制，簡化委托談判過程，明確代建單位實現(xiàn)項目工期、成本控制與質(zhì)量控制目標的責任及權限，規(guī)范業(yè)主的行為，確定業(yè)主對代建單位進行監(jiān)督檢查的方式方法。

　　4.4加強保證代建制有效實施的其他制度建設

　　(1)強化政府投資管理公司產(chǎn)權約束

　　一旦明確了產(chǎn)權的歸屬，投資管理公司的出發(fā)點就是收益最大化，包括經(jīng)濟收益和其他收益，例如本單位在代建市場上的品牌效應和聲譽的改善，投資管理單位的非法交易和權力尋租行為也會減少。所以實行代建制時，應盡可能要求政府投資管理公司的產(chǎn)權明晰，從源頭上解決權力尋租問題。

　　(2)強制實行工程擔保與保險制度

　　作為智力型服務企業(yè)，代建單位所掌握的資金是有限的，與項目投資額度相比更是相差甚遠。因而為了保障業(yè)主和代建單位等多方利益，有必要在強化產(chǎn)權約束的基礎上，強制實行工程擔保與保險制度，建立相應的信用保險機制,以充分發(fā)揮后者在代建制中的重要作用，從而從源頭上保證合同的正常履行。

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