關鍵詞：城市化   政府   社會管理   特點

　　內容摘要：個人與社會組織的依存關系減弱，社會事業建設與經濟發展存在著明顯的不協調。社會建設滯后于經濟建設，社會管理又滯后于社會建設。由此帶來了諸多社會矛盾和問題，這對政府社會管理提出了新的要求，政府在創新社會服務管理中也積極探索，已呈現出一定的特點。

　　▲ 本文為廣州番禺科技局軟課題（2008-專-04-07）“番禺城鎮化進程中的村鎮變遷與政府服務創新研究”階段性成果

　　◆ 中圖分類號：F291   文獻標識碼：A

　　城市化是伴隨工業化而發生的社會變遷過程，也是社會文明建設的過程，因為城市化是衡量一個國家或地區經濟發達和文明程度的重要標志。諾瑟姆S形曲線把城市化過程分成城市水平較低、發展較慢的初期階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進入高度城市化以后城鎮人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯的三個階段。當前我國城市化正處于中期加速期，在加速發展時期不可避免存在一定的問題。城市化發展的實踐表明，政府在城市化進程中的作用是舉足輕重的，從某種程度上講，“城市化的革命”就是“政府的革命”。

　　當前我國城市化進入加速期，經濟體制改革已經進入“深水區”，很多根本性的矛盾單靠經濟領域的改革已經無法完成，改革的基本停滯帶來的是經濟發展的活力不足。轉變經濟發展方式的一個重要內容就是要改革束縛經濟發展的僵硬的體制機制，這個體制機制必須而且已經開始從以經濟改革為主轉化為以政府改革為主。城市化加速期呈現出大都市與小城鎮發展的不協調、土地城鎮化與人口城鎮化的不協調、政府管理水平與城市化步伐的不協調等問題，這些對政府的管理改革提出了新的要求。

　　城市化加速期存在的問題引發政府管理改革

　?。ㄒ唬┱獏f調好大都市和小城鎮的共同發展

　　城市的發展是一個國家、一個地區綜合競爭力的集中表現，光靠星羅棋布的小城鎮是無法完成我國集約式的經濟發展和在全球化背景下綜合國力的快速提升。未來全球化競爭，從某種意義上是各都市圈的競爭，因此，經過一定程度的都市化發展，城市文明高度發展后的那種“郊區化”式的城鎮化更具全球性的啟示與價值。郊區不等于鄉村，郊區相對于城市而存在，附屬于城市而發展。郊區化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”、“深度城市化”的體現，是一種在高度文明后的城鎮化，一種人口的適度分散、追求生活環境的改善和生活質量的提高的自然趨勢。因此，當前我國的城市化應該是大都市和小城鎮的協調發展，這是城市化質的規定性要求，也是我國人口和土地資源尋求最佳配置的一種戰略選擇。

　　因此，加速推進城市化進程，政府要努力縮小城市和鄉村的差距，縮小大都市與小城鎮的距離，村鎮的政府改革和社會建設是我國現代化建設緊迫而現實的任務。

　　（二）政府要協調好“土地城市化”與“人口城市化”

　　從2000年開始，我國的城鎮化率以年均3.78個百分點的速度增長，在城鎮化高速增長和發展的同時，城鎮人口卻沒有同步增長。2001-2007年，我國地級以上城市市轄區建成區面積平均增長70.1%，但是市轄區中人口增長只有30%（王忠平，2008）。近年來，部分地區打著“加快城鎮化進程”的旗號，在“經營城市”的理念下，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設開發區，不斷擴大城市面積、大肆追求土地增值的收益，助長了不合理拆遷行為。同時，失地農民增多、后續社會保障滯后，如農民工在城市落戶的制度仍未建立，市民化步伐緩慢等這些已成為影響社會穩定的隱患，導致 “人口城鎮化”的速度跟不上“土地城鎮化”速度。這種現狀的城市化，失地農民的數量還會大量增加，農村人口人均占有耕地資源的數量將進一步減少。農村人口的減少慢于農村耕地的減少，不僅危及國家的糧食安全，而且勢必進一步加劇解決“三農”問題的難度，影響社會和諧發展的速度。

　?。ㄈ┱鞘泄芾硭揭c城市化發展步伐相協調

　　目前地方政府城市管理水平普遍未能跟上城市化發展步伐。一是政府職能轉變不到位，政企不分、政事不分、政社不分依然存在。二是政府部門職能存在交叉，相互缺乏協調，權力缺乏有效制約，沒有形成整體合力和制衡效應。三是城市管理的社會化特征不明顯，管理資源仍然被政府高度壟斷，社會的自治功能過弱。四是公眾參與城市管理的體制不健全。五是“經營城市”的理念與機制還未全面建立。

　　因此“城市化的革命”中“政府革命”首要解決的問題是：實現管理服務對象的轉變，將“農村人管理模式”轉化為“都市人管理模式”；實現管理方式的轉變，將“農村式管理方法”轉化為“城鎮化管理方法”；實現管理模式的轉變，將“本地人管理模式”轉化為“本地人與外來人共同管理的模式”；實現管理方法的轉變，實現基層組織由“管理型”向“服務型”轉變。

　　城市化加速期政府社會管理改革初步呈現的特點

　?。ㄒ唬┥鐣芾砀母锏闹攸c是堅持服務與管理相結合

　　黨的十七大報告指出：“社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設”。而社會建設與社會管理是相互聯系、相互促進的有機整體。社會管理（李億龍，2011）指政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。說到底是對人的管理和服務，當前又特別強調在服務中加強管理，推動村鎮基層組織進一步從“管理型”向“服務型”轉變，為廣大群眾提供優質高效的公共服務。因為隨著社會信息化程度的不斷提高，簡單依靠管、控、壓、罰等管理方式難以獲得群眾的信任。要更加善于運用作群眾工作的方式、文明的方式、服務的方式，盡可能通過平等對話、溝通、協商、協調等辦法來解決社會問題、化解社會矛盾。始終堅持以人為本，把管理創新落實到服務上，實現依法管理、科學管理、人性化管理，以服務來促進管理。

　　如在浙江嘉興，“管理就是服務，創新社會管理，也是在創新服務人民的方式、方法”。嘉興首創了“農民工之家”，隨后“農民工之家”遍地開花；建立了“新嘉善人”管理委員會；成立了“新居民事務局”；創立“專門機構協調型”服務管理新體制；開展居住證制度改革，傾力打造全國社區求助服務模式的嘉興樣本。

　?。ǘ┥鐣芾碛姓?、市場、社會企業、市民協同參與治理

　　聯合國在《建設“包容性城市”的宣言》（草案）中認為：“城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。這是一個調和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的連續過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本”。“健全的城市管理應表現為可持續性、權力下放、公平、效率、透明度和責任制、市民參與、市民作用和安全保障，這些規范是相輔相成的”。

　　全球化、信息化、城市化、包容性城市、個性化人格等復雜背景下，必須整合社會管理資源，發揮政府和社會的積極性。加強社會協同，整合社會力量參與村鎮社會管理，加快構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局，搭建社會管理服務平臺，有效發揮農村社區內各類組織、單位在社會管理中的積極作用，在基層構建橫向到邊、縱向到底的社會管理體系。

　　例如，廣東深圳作為全國社會管理創新的試點城市，提出要建立起“黨委統一領導、政府主導推動、民間組織運作、公眾廣泛參與”的社會工作格局。在推進社會建設時，政府有可能失靈、市場也有可能失效，唯有綜合的治理、官民合作，政府、NGO積極參與，才能夠有持續性發展。

　?。ㄈ┥鐣芾砀母锍浞謬L試利用物聯網等高新技術提高服務效能

　　隨著信息社會的快速發展，現實社會很多違法犯罪以及治安問題已經向虛擬社會蔓延，如網絡詐騙、網絡謠言、網絡恐怖事件等；一些群體性事件，也呈現出網絡內外遙相呼應、互相放大的趨勢；國內外敵對勢力利用網絡對華分化、西化，對現實社會安全構成了威脅；網絡社會言論自由、誠信缺失、真假難以辨識。如何統籌網絡內外兩個領域，把虛擬社會與現實社會作為一個整體來管理，切實改進對虛擬社會的管理，是社會管理面臨的新課題，各地注重運用信息化手段加強和改進社會服務管理，高度重視網絡陣地建設，充分利用和發揮物聯網、云計算等高新技術的優越性，推進社會信息化和電子政務建設，構建本區域的社會管理信息網絡，實現信息資源共享，提高社會管理和公共服務整體效能。

　　在北京廣內街，一個建立在物聯網技術上的“智慧社區”已初現雛形。其中“十千惠民”系統在對地區千戶低保家庭、千戶低收入住房申請家庭、千名空巢老人等十類群體的調查基礎上，建立集查詢、統計、監督、舉報、定制報表、資源共享于一體的街道“十千惠民”服務網絡平臺，確保各項慰問資金按時足額發放、各項救助活動及時開展。智慧中心會提醒最近應該為居民辦理的事項，社區干部通過電話、短信、通知等形式發出相關提示，需要的居民就可以去工作中心辦理或申請上門服務?？傊?，居民足不出戶，就可以通過“智慧社區”平臺辦理生育證、居住證，繳納水電費，并可以實現醫院急救、親情呼叫、電話暢聊、預約掛號等。

　　廣東深圳市從居住證入手，建設了“1＋3＋N”信息化應用系統，把流動人口的就業登記、居住證申辦、居住登記三個信息采集入口為一體，使得流動人口信息與勞動就業和房屋租賃信息掛鉤，突出服務功能，構建了落地化、動態化、精細化的流動人口服務管理體系。

　　（四）社會管理呈現出極大的創新性并初步形成模式化發展

　　在信息時代和全球化背景下，社會變化萬千，民眾需求各異，創新社會服務管理，就是要不斷滿足群眾需求，提升群眾的幸福指數。針對各地的新情況，順應新期待，政府改變以往社會服務由政府單方面管理的模式，不斷探索政府與群眾全程互動、良性循環的新機制，全國各地已掀起社會管理改革創新的浪潮，北京、廣東深圳、廣州、浙江嘉興等多地已形成一定的模式。

　　北京市141個街道全部建立街道社會工作黨委，在“樞紐型”社會組織建立社會組織聯合黨委試點工作啟動，在非公經濟組織中創建了105個“五個好”示范點，北京市1249座商務樓宇中已經建立978個黨建工作站（社會工作站）。特別是把商務樓宇當作“豎立起來的社區”，把黨組織建設在商務樓宇，把政府公共服務延伸到商務樓宇，把群眾組織引進商務樓宇，逐步實現服務管理全覆蓋。

　　廣東廣州創新社會管理模式的嘗試始于2008年，國務院頒布《珠三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，要求珠三角洲地區要完善社會管理制度，創新社會管理方式，廣州開始了社會工作人才隊伍建設試點工作。廣州的這種創新不僅在于政府購買社工服務、建立專業督導制度的社會管理機制創新，更重要的是初步建立起黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局；建立了新型溝通，創新了高校社工與地方政府形式，豐富了政校內容，構筑了高校社工服務地方社會的長效機制，建立了一種合作共贏和可持續發展的互動模式。

　　城市是政府工作的主戰場，社會管理改革是城市化的附屬物，城市化的進程對社會管理改革提出了新的要求，各地積極創新銳意改革，社會管理改革已呈現出一定的特點，社會管理改革的成效還需要城市化的指標來衡量和評價。

　　參考文獻：

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