[摘要] 近年來，有些人對超限超載的認識出現了不正常的“寬容”和“理解”，什么“不超限超載就不能掙錢”、“超限超載是被亂罰款、亂收費逼的”、“超限超載有利于降低物價、降低生產成本”等等，這些論調，為超限超載的蔓延提供了“理論溫床”，甚至影響了人們對治理超限超載正確性的價值判斷。
最近，經國務院同意，由交通部、公安部、國家發(fā)改委等7部委聯(lián)合發(fā)布的《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》已經實施，從2004年6月20日起，為期3年的全國集中治理超限超載工作已正式啟動。專家認為，這次聯(lián)合治超是實踐“三個代表”重要思想的具體體現，是利國利民的實際行動，也是對人民生命財產高度負責的具體體現;這是一次科學性、合理性和合法性高度結合的治理行動，是新時期政府高水平執(zhí)政的體現，必將對經濟社會產生深遠的影響。
現代社會的標志之一是法制化，要求政府依法行政，即法無明文規(guī)定的不為之，為之則不合法。在此次集中治理中推出的措施，充分考慮了這一法制原則，符合依法行政的要求。集中治理超限、超載措施的的法律依據在治理活動中是十分重要的。 “以法律為準繩”是法制國家判斷社會現象正確與否的標準，如果是違法行為應給予否定，如果是合法行為應給予肯定。超限超載年年治，之所以收效甚微，是由于治理的政策措施沒有從源頭上進行治理。造成這一現象固然有交通部門職責的局限性原因，但仍然反映出了政府部門之間協(xié)調性、系統(tǒng)性差的缺陷。這次治理從源頭開始，環(huán)環(huán)相扣，體現了政策措施的科學性：政策措施的合理性，要求政府的政策措施公開、公平、公正以及受益者眾。可喜的是這次集中治理推出的所有措施，都充分考慮到了這一原則，體現了其合理性、科學性、合法性。
關鍵詞：集中治理 超限超載 法律依據
最近，經國務院同意，由交通部、公安部、國家發(fā)改委等7部委聯(lián)合發(fā)布的《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》已經實施，從2004年6月20日起，為期3年的全國集中治理超限超載工作已正式啟動。專家認為，這次聯(lián)合治超是實踐“三個代表”重要思想的具體體現，是利國利民的實際行動，也是對人民生命財產高度負責的具體體現;這是一次科學性、合理性和合法性高度結合的治理行動，是新時期政府高水平執(zhí)政的體現，必將對經濟社會產生深遠的影響。
一、科學性否定了“超限超載有理論”
“以法律為準繩”是法制國家判斷社會現象正確與否的標準，如果是違法行為應給予否定，如果是合法行為應給予肯定。
那么，超限超載是否合法?
超載，無論是原《道路交通管理條例》，還是今年5月1日起實施的《道路交通安全法》，從來都是禁止的，因此，超載違法毫無疑義;超限，《公路法》采取的是嚴格限制許可主義，即經批準并采取防護措施可以通行，未經批準不得行駛，因此，對未經批準而擅自行駛的，認定為違法行為也毫無疑義。需指出的是，最近幾年，只有少量超限運輸是經批準而采取防護措施通行的。
為什么這樣清晰的標準，會被“超限超載有理論”所淹沒呢?
古今中外的法制思想史上都出現過一種所謂“任何違法結果都能對社會有利”的怪論。按其主張：殺人有罪，但殺人給法官、律師創(chuàng)造了收入;傷人有罪，但傷人給醫(yī)院提供了產值;銷贓不對，但也繁榮了市場;走私不對，但讓群眾享受了低值商品;盜版不對，但讓窮人欣賞到了大片。這種單以結果去否定違法行為定性的主張顯然是荒唐的，它早已被現代的、文明的、進步的法律思想所否定。今天在對待超限超載違法行為的認識上，社會上各種“超限超載有理論”似乎又顯現了其影子。
這種偏離法律標準判斷事物的歪論，顯然是在淡化超限超載的危害，美化超限超載，是違反科學思維的。在這次全國集中治理超限超載的工作中，各種政策措施堅決剎住了美化超限超載的歪論，徹底否定了“超限超載有理論”，并堅持主張違法行為沒有任何“理”和“利”，因此，治理活動必將使人們的認識回歸到法律思維的軌道上來，必將提高人們的法律意識，促進社會主義法制建設。
二、超限、超載的危害性
1、對公共安全的漠視。交通安全是我國公共安全體系的組成部分，我國刑法將交通肇事罪列入了危害公共安全的犯罪中，《治安管理處罰條例》也把超限超載行為視為危害公共安全的行為。因為，車輛超限超載后，對其轉向系統(tǒng)、制動系統(tǒng)、輪胎負荷等都將產生重大影響，使得駕駛員難以在有效時間、有效距離內采取有效措施，從而易導致交通事故。這幾年因超限超載發(fā)生的事故占交通事故總數的70%，成為與超速、酒后駕車并行的三大“殺手”之首。明知超限超載的危害還去實施，表現出他們對他人和自己的生命健康、財產的漠視。
2、對公共產品的濫用。道路是國家財產，同時也是公共產品。道路這種公共產品除具有一般公共產品所共有的公眾使用權利平等、使用機會平等，用公共財政建設、養(yǎng)護、管理的特點外，還有“有限性”和“周期性”的特征。超限超載車輛在道路上行駛，對道路造成損壞，使得這一有限資源被不正當使用，不僅侵犯了他人的權利，剝奪了他人使用道路的機會，而且也增加了納稅人的負擔。
3、對公平競爭經濟秩序的破壞。超限超載剛出現時是車輛用戶為了獲取暴利，但當社會出現“趨同”現象時，就必然造成惡性競爭，一方面“驅逐”了不超限超載的合法經營者，另一方面又使得超限超載自身走向“微利”乃至“虧損”狀態(tài)，“不超限超載就不能掙錢”恰恰是超限超載的惡果。
值得一提的是，由于交通運輸業(yè)的基礎產業(yè)屬性，超限超載的危害由此也“傳染”給了其上游和下游產業(yè)。我們看到，一些制造廠商為滿足市場的不正當需求，開始生產“大噸小標”車輛;一些維修廠和改裝廠為滿足市場的畸形需求，開始違規(guī)加高槽幫和加裝彈簧等，正常的經濟秩序鏈條中的一環(huán)被破壞，導致環(huán)環(huán)不正常運轉。
對超限超載危害性的認識，過去人們只停留在簡單的損壞國家財產上，這遠遠不夠。這次從“公共”的角度來看其危害性，表明了政府的管理已回歸到“提供公共服務”的科學理念上來。
三、集中治理超限、超載的政策、措施的科學性克服了局限性
超限超載年年治，之所以收效甚微，是由于治理的政策措施沒有從源頭上進行治理。造成這一現象固然有交通部門職責的局限性原因，但仍然反映出了政府部門之間協(xié)調性、系統(tǒng)性差的缺陷。這次治理從源頭開始，環(huán)環(huán)相扣，體現了政策措施的科學性：
首先，由國家技術監(jiān)督局發(fā)布國家標準《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》，使車輛制造業(yè)、維修業(yè)、改裝廠有“法”可依，使國家機動車產品主管部門能按照國家機動車安全技術標準進行嚴格審查，許可合格機動車車型投入生產，使質量技術監(jiān)督部門能依照《中華人民共和國產品質量法》的有關規(guī)定對違規(guī)行為給予處罰，使工商部門能對非法車輛改裝企業(yè)進行整頓。
其次，由國家發(fā)改委公布不符合國家標準的車輛型號，要求車輛的所有者、使用者主動恢復標準噸位。
再次，公安交通管理部門在車輛登記、年檢、年審時把關，發(fā)現沒有按國家標準恢復標準噸位的，強制更正。
最后，由交通主管部門和公安交管部門在路面監(jiān)督檢查時，按行駛證標定標準要求機動車駕駛員卸載超限超載部分，督促機動車駕駛員回到源頭上解決。
上述政策措施將逐漸消除市場對“大噸小標”車輛的“需求”，切斷超限超載車輛的“供給”。
依靠科技提高執(zhí)法科學性
治理超限超載是技術含量很高的執(zhí)法活動，要求有較高素質的執(zhí)法人員、有科學的檢測設備。這次超限超載的治理，一方面要求執(zhí)法人員須經培訓后才能上崗，另一方面要求執(zhí)法人員必須裝備檢測設備，不準目測或憑經驗對超限超載車輛進行認定，體現了執(zhí)法的科學性。
四、集中治理超限、超載的政策措施合理性體現出了公開、公平、公正
政策措施的合理性，要求政府的政策措施公開、公平、公正以及受益者眾。可喜的是這次集中治理推出的所有措施，都充分考慮到了這一原則，體現了其合理性。
1、對雙超的認定標準合理
在此次集中治理中，推出了對超限超載認定的新標準，這些標準是對原有標準的補充、修改，也是為向未來新標準過渡做準備。
在交通部《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》中，超限認定的標準包括超長、超寬、超高、超重、超過軸載質量。這次《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》將超重、超過軸載質量合并為以下幾種情況：二軸車輛，其車貨總重超過20噸的;三軸車輛，其車貨總重超過30噸的(雙聯(lián)軸按照二個軸計算，三聯(lián)軸按照三軸計算，下同);四軸車輛，其車貨總重超過40噸的;五軸車輛，其車貨總重超過50噸的;六軸及六軸以上車輛，其車貨總重超過55噸的。應當說，這是對《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》的修改。
但需要指出的是，2004年4月1日發(fā)布，將于10月1日起實施的國家標準《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》，對車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值又有新的規(guī)定，這些新標準與此次集中治理的標準存在一定的差異，三者呈現出“兩頭小，中間大”的情況，這是必然的。因為在此次集中治理中，要求車輛恢復標準噸位，在車輛恢復標準噸位前，留出一定的空間是合理的，這對促進廣大車輛用戶自覺恢復標準噸位是有益的。
據此，科學的超載認定標準應當是：以按照《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》生產的車輛、公安交通管理部門依此登記在行駛證上的載質量為標準，只要超過就是超載。
科學的道路車輛超限認定標準應當是：道路車輛生產商生產的車輛超過《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》標準的，就是超限。
科學的車輛超限行駛的標準，即《公路法》的規(guī)定應當是：按照各個技術等級的公路與橋梁的限長、限寬、限高、限載標準，對在公路上行駛的車輛提出要求，而不是用一個標準去作為各個等級公路的超限標準。
從《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》的超限標準，到《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》的超限標準，實現了一次飛躍;從《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》到《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》的超限標準，將實現第二次飛躍;從《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》到《公路法》上的超限標準，將完成第三次飛躍，即理性的法律思維。這就是治超第三階段中“國務院有關部門在總結治理工作的基礎上，抓緊制訂、修改有關公路設施保護的法律、法規(guī)，將治理工作納入法制化軌道，鞏固治理成果”的主要任務。
2、強制恢復標準噸位合理
任何政策都具有“引導性”，這次集中治理超限超載配套措施中，車輛恢復標準噸位，何人受益?這次政策的受益分配呈現出一個“多贏”的局面：首先，機動車的使用者將“大噸小標”恢復標準噸位后，一次到位免受“超限超載”的查處;其次，生產廠家按國家標準組織生產，免受“不合格產品”的查處;再者，交通執(zhí)法部門、養(yǎng)路費和通行費征收部門的執(zhí)法標準、收費標準統(tǒng)一，減少了執(zhí)法和收費的糾紛;最后，道路管理機構對多收的養(yǎng)路費盡管要退還給車戶，對少交的養(yǎng)路費不予追繳，但減少了支付公路損壞修復費。因此，強制恢復標準噸位政策體現了其合理性。
3、自由裁量權合理
對第一次發(fā)現超限超載不罰款、不收費的規(guī)定，是對執(zhí)法人員罰款自由裁量權的限制，是其合理性的具體表現;對第二次發(fā)現超限超載罰款不超過1000元的規(guī)定，是在《公路法》第76條規(guī)定罰款3萬元以下的罰款幅度內的限制，是實現處罰合理的體現;對超限超載的罰款，規(guī)定在24小時內實行不準公安、交通兩部門重復處罰，不準兩地執(zhí)法部門重復處罰，這是實現“一事不再罰”合理原則的具體體現;對重量不超的不可解體物品和冰箱、彩電、汽車等規(guī)則尺寸物品的運輸車輛，不予卸載，對蔬菜瓜果等鮮活農產品運輸車輛、油汽等化學危險品專用運輸車輛，原則上不實施卸載措施，只實行現場告誡、登記，并將違章情況通報車籍所在地有關部門處理，也是合理的。
4、先宣傳后治理的步驟合理
透明和提前告知是合理的前提，這次治理將《實施方案》予以公布，并用長達1個月的時間來對政策措施進行宣傳，體現了公開的原則。
五、集中治理超限、超載的法律依據體現出了合法性
現代社會的標志之一是法制化，要求政府依法行政，即法無明文規(guī)定的不為之，為之則不合法。在此次集中治理中推出的措施，充分考慮了這一法制原則，符合依法行政的要求。
1、對第一次發(fā)現超限超載不罰款的規(guī)定，不是為違法不究
《公路法》第76條規(guī)定的罰款實施條件是“可以”，而不是“應當”，根據法理，凡法律規(guī)定為“應當”的都是“必須”實施的，但法律規(guī)定為“可以”的都是“可以”實施或“可以”不實施的。因此，規(guī)定第一次發(fā)現超限超載不罰款，不僅是合法的，而且是對執(zhí)法人員罰款自由裁量權的限制，是實現合法性的具體方法。
2、對第二次發(fā)現超限超載罰款不超過1000元的規(guī)定，不是對《公路法》第76條規(guī)定罰款3萬元的“打折”
《公路法》第76條規(guī)定的罰款是“可以處3萬元以下的罰款”，因此，規(guī)定第二次罰款不超過1000元是在《公路法》第76條規(guī)定的3萬元以下，是符合法律規(guī)定的。特別是按照《行政處罰法》的規(guī)定，簡易程序適用范圍恰恰是對公民罰款50元、對法人和組織罰款1000元以內，因此規(guī)定第二次罰款不超過1000元，也是合法的。
4、實行超限超載抄告制度的有法律依據
關于這一點，《道路交通安全法》第92條規(guī)定，“運輸單位的車輛有本條第一款、第二款規(guī)定的情形(指超載)，經處罰不改的，對直接負責的主管人員處2000元以上5000元以下罰款”因此，抄告制度恰恰是執(zhí)行該法的具體方法;同時，《行政許可法》第64條規(guī)定，“被許可人在作出行政許可決定的行政機關管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項活動的，違法行為發(fā)生地的行政機關應當依法將被許可人的違法事實、處理結果抄告作出行政許可決定的行政機關”。這就是“異地違法行為抄告”制度，因此抄告制度也是執(zhí)行《行政許可法》的具體方法。
5、不收補償費是否使國家財產受損失?
按照《公路法》第85條規(guī)定的“民事責任”性質，即收補償費依然是行使民事權利的方法。民事權利的性質決定了該項權利可以行使、可以放棄、可以變更，因此決定不收補償費并未違反法律精神。
6、強制超載車輛卸載的依據
任何行政執(zhí)法的目的都是圍繞保護合法和制止違法而進行的，制止除進行制裁外，采取強制措施使違法行為恢復到合法狀態(tài)是國內外通行的做法。《行政許可法》第68條第2款規(guī)定，“行政機關發(fā)現關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施存在安全隱患的，應當責令停止建造、安裝和使用，并責令立即改正”，“立即改正”就是要求卸載;《道路交通安全法》第92條第3款規(guī)定，“有前兩款行為的(指超載)，由公安機關交通管理部門扣留機動車至違法狀態(tài)消除”，所謂“至違法狀態(tài)消除”就是強制卸載的依據;《公路法》第70條、第76條對違法行為“制止”和“責令停止違法行為”的規(guī)定，就是強制卸載的依據;《道路交通安全法》第104條規(guī)定，“未經批準，擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責令停止違法行為，并恢復原狀，可以依法給予罰款”，所謂“恢復原狀”就是強制卸載的依據;《道路運輸條例》第62條更是清楚地規(guī)定了運政執(zhí)法人員發(fā)現車輛超載后“應當立即予以制止，并采取相應措施安排旅客改乘或者強制卸貨”。
7、超載30%應認定為違法
在這次全國集中治理超限超載之前，許多地方規(guī)定超載30%才認定為違法，而這次一律以超過行駛證載質量規(guī)定的就認定為超載，超過30%是從重處罰的一個情節(jié)，因此許多人認為這是政策多變。事實上，造成這種情況的原因，首先是原車輛的行駛證載質量失實;其次，在交通部、公安部辦公廳2004年3月1日的《關于統(tǒng)一治理超限超載車輛認定標準避免重復處罰等有關問題的通知》中，已經明確通知在今年5月1日后，對載質量超過行駛證核定載質量的，要按照《道路交通安全法》的規(guī)定執(zhí)行，因此，這次一律以超過行駛證的載質量就認定為超載，是嚴格執(zhí)法的表現。
8、變賣卸載貨物的依據
這次集中治理超限超載中一個引人注目的措施就是對卸載貨物免費保管不超過3天時間，逾期經通知后仍不運走的，將按規(guī)定予以變賣，扣除相關費用后，通知當事人領取，逾期不領取的，按有關規(guī)定上繳財政。根據《行政處罰法》的要求，沒收是一種行政處罰，應當由法律、行政法規(guī)設定。顯然，作為政策的《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》肯定是不能設定處罰方法的。但需要指出的是，“變賣”本身不是處罰，而只是一種措施。在“保管”的條件下，存在著一種《合同法》中規(guī)定的“保管合同”關系，在一方放棄保管物的條件下，保管人具有《合同法》第380條規(guī)定的“留置”等民事權利，因此變賣是有法律依據的。
9、取消從業(yè)資格的依據
這次集中治理超限超載中，對貨運企業(yè)和貨運駕駛員建立信譽檔案，實行登記、抄告和公告制度，對同一車輛公告兩次或者同一運輸企業(yè)公告超限超載車輛超過總數的5%的，對不適合卸載的不可解體物品、規(guī)則尺寸物品、危險化學品、鮮活物品的車輛，登記3次的，要取消從業(yè)資格。今年7月1日將生效的國務院行政法規(guī)《道路運輸條例》第10條、第23條、第24條，分別規(guī)定了道路客貨運輸市場準入的駕駛員資格條件，至于該資格的名稱是“上崗資格證”還是“合格證”，都是從業(yè)資格的表現形式，因此，取消從業(yè)資格是有依據的。
10、對生產、改裝、維修廠違法行為的查處依據
根據《道路運輸條例》第2條規(guī)定，機動車維修業(yè)的行業(yè)管理由交通管理部門負責。《道路交通安全法》第103條規(guī)定：“國家機動車產品主管部門未按照機動車國家安全技術標準嚴格審查，許可不合格機動車型投入生產的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職的行政處分;機動車生產企業(yè)經國家機動車產品主管部門許可生產的機動車型，不執(zhí)行機動車國家安全技術標準或者不嚴格進行機動車成品質量檢驗，致使質量不合格的機動車出廠銷售的，由質量技術監(jiān)督部門依照《中華人民共和國產品質量法》的有關規(guī)定給予處罰;擅自生產、銷售未經國家機動車產品主管部門許可生產的機動車型的，沒收非法生產、銷售的機動車成品及配件，可以并處非法產品價值3倍以上5倍以下罰款，有營業(yè)執(zhí)照的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照，沒有營業(yè)執(zhí)照的，予以查封;生產、銷售拼裝的機動車或者生產、銷售擅自改裝的機動車的，依照本條第3款的規(guī)定處罰;有本條第2款、第3款、第4款所列違法行為，生產或者銷售不符合機動車國家安全技術標準的機動車，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”因此，《關于在全國開展車輛超限超載治理工作實施方案》要求，由質檢總局牽頭，規(guī)范車輛的生產行為，從源頭上杜絕車輛“大噸小標”現象;由國家工商總局會同交通部、國家發(fā)展改革委、公安部、國家質檢總局對車輛非法改裝企業(yè)進行整頓，對未經批準擅自從事汽車改裝的企業(yè)，要按照無證經營的規(guī)定，堅決予以取締;對雖經批準但不按國家規(guī)定或者超范圍對車輛擅自進行改裝的企業(yè)，要依法予以處罰直至吊銷營業(yè)執(zhí)照，這些都是有根據的。
主要參考文獻：
一、《行政法學》作者：胡建淼 法律出版社 1998年版
二、《行政許可》作者：馬懷德 中國政法大學出版社 1994年版
三、《中華人民共和國公路法》法制出版社 1997年版
四、《中華人民共和國道路交通安全法》法制出版社 2003年版
