摘要 對2007年8月頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T21010-2007)和2002年1月起實(shí)行的《土地分類(試行)》進(jìn)行了分析比較，指出新標(biāo)準(zhǔn)的不足之處，并提出了改進(jìn)的建議，以便于在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、評價、規(guī)劃、管理等方面更好地發(fā)揮作用。文章發(fā)表在《重慶社會科學(xué)》上，是廣西論文發(fā)表范文，供同行參考。

　　2007年8月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會共同發(fā)布了由中國土地勘測規(guī)劃院和國土資源部地籍管理司起草的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T21010-2007)[1]，標(biāo)志著我國的土地利用分類開始進(jìn)入了“國標(biāo)”時代。在此之前，我國應(yīng)用最為廣泛的土地利用分類是2002年1月起開始試行的國土資源部制定的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，即《土地分類(試行)》。《土地分類(試行)》的制定與實(shí)施對我國土地管理實(shí)踐和科學(xué)研究工作產(chǎn)生了重要的意義，基本滿足了土地管理及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為完成我國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、土地登記和統(tǒng)計(jì)等工作發(fā)揮了重要作用。然而，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，實(shí)施全國土地和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理已提到議事日程，在實(shí)際工作中也要求城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，以利于全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理和調(diào)查成果的應(yīng)用。2007年7月國務(wù)院決定開展第二次全國土地調(diào)查，為保證調(diào)查質(zhì)量、獲得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，亟需出臺分類體系更為完善、更具有權(quán)威性的國家標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的背景下，《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。

　　1 新舊分類體系的對比

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)與原《土地分類(試行)》部頒標(biāo)準(zhǔn)的分類體系比較，最大的區(qū)別在于國家標(biāo)準(zhǔn)采用一級、二級2個層次，其中的一級相當(dāng)于《土地分類(試行)》標(biāo)準(zhǔn)的二級，二級相當(dāng)于《土地分類(試行)》標(biāo)準(zhǔn)的三級，即取消了《土地分類(試行)》標(biāo)準(zhǔn)中的3個一級分類(農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等三大類型)，使得12個一級類不受三大地類框架的限制而自成體系。

　　1.1農(nóng)用地部分

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)用地各類型作了進(jìn)一步歸納，但是，與《土地分類(試行)》相比，現(xiàn)行的土地分類仍有些不妥之處。

　　(1)在“耕地”部分中，首先，把原來的“灌溉水田”和“望天田”合并為“水田”，從水田的含義來看，這實(shí)際上是取消了“望天田”這一分類。事實(shí)上，盡管隨著各地的退耕還林還草措施的實(shí)行，望天田的面積有所減少，但目前我國的“望天田”面積依然還是比較大的，2007年仍達(dá)3 000多萬公頃。也就是說，望天田在我國堅(jiān)守1.2億公頃耕地紅線戰(zhàn)略目標(biāo)中仍占有重要地位，不應(yīng)被取締。其次，取消了菜地，即把菜地歸并到水澆地之下。從杜能的《孤立國》農(nóng)業(yè)區(qū)位論中可知，距城市最近的一圈，離市場最近，多是種植蔬菜、園藝作物等農(nóng)作物，而水澆地則主要分布在更外圈的農(nóng)村地區(qū)，顯然二者分布明顯有別，尤其在城市周圍，籠統(tǒng)地把菜地和水澆地混為一談，就混淆了不同土地的集約經(jīng)營程度，不利于城市規(guī)劃，也不利于“菜籃子”工程建設(shè)，容易造成管理上的混亂。

　　(2)在“園地”中，把“桑園、橡膠園”歸并到了“其他園地”之中。在我國的南方一些省份，存在著大面積的桑園、橡膠園，有的還屬于支柱產(chǎn)業(yè)，如海南和云南西雙版納等地的橡膠產(chǎn)業(yè)。因此，這樣歸并分類，既不利于分門別類地對各類園地進(jìn)行研究、規(guī)劃和管理，也不利于對各類園地的生產(chǎn)進(jìn)行分類指導(dǎo)。

　　(3)“林地”部分，從原來的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃”6類歸納為“有林地、灌木林地、其他林地”3類，即把疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃合并為“其他林地”。然而，上述4類林地在管理方法上是截然不同的，就跡地和苗圃來說，跡地是指森林采伐、火燒后5年內(nèi)未更新的土地;而苗圃是指固定的樹木育林地，不僅在概念上有著很大區(qū)別，其管理措施亦明顯不同，一旦在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖上采用相同的地類符號，無法分清到底哪個圖斑是綠樹成蔭的苗圃，而哪個圖斑又是“寸木不生”的跡地。為了恢復(fù)森林植被，有些省份還特意開展了“跡地更新年”活動，明確提出跡地更新是依法治林的重要內(nèi)容，是培育森林資源的迫切需求，是推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)的必然要求。這些林地類型的取消，不僅不利于林業(yè)部門的管理，更不利于取得可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)。

　　(4)“草地”部分的調(diào)整比較大，在新的土地分類中，原來的“牧草地”變成了現(xiàn)在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并為“人工牧草地”，同時又新增了一個地類“其他草地”——指樹木郁閉度0.1表層為土質(zhì)，生長草本植物為主，不用于畜牧業(yè)的草地。而“其他草地”實(shí)際上就是《土地分類(試行)》中“未利用地”內(nèi)的荒草地。這顯然是不妥當(dāng)?shù)模驗(yàn)榛牟莸匾恢北灰暈?ldquo;未利用地”中的可利用土地，是最基本、最寶貴的后備土地資源，是當(dāng)今土地開發(fā)整理、補(bǔ)充耕地的主要對象。如果將“荒草地”歸入到“草地”中，勢必造成土地開發(fā)整理上的極大混亂，正常的荒草地開發(fā)很有可能被視為毀草開墾、破壞生態(tài)之舉。這樣一來，極不利于耕地“占補(bǔ)平衡”政策的實(shí)行，將對我國堅(jiān)守1.2億公頃耕地紅線戰(zhàn)略構(gòu)成嚴(yán)峻的威脅和挑戰(zhàn)。

　　(5)變化最大的部分就是原分類系統(tǒng)中的“其他農(nóng)用地”部分，在新的分類體系中，直接把“其他農(nóng)用地”取消了。這一國家標(biāo)準(zhǔn)分類將原來“其他農(nóng)用地”之下的“畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、曬谷場等用地”合并為“設(shè)施農(nóng)用地”歸入“其他土地”;“農(nóng)村道路”歸入國家標(biāo)準(zhǔn)中的“交通運(yùn)輸用地”;“坑塘水面、養(yǎng)殖水面”合并為“坑塘水面”歸入國家標(biāo)準(zhǔn)中的“水域及水利設(shè)施用地”;“農(nóng)田水利用地”放在“溝渠”后亦歸入“水域及水利設(shè)施用地”;“田坎”仍作為一類歸入“其他土地”。這對解決原來“畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”之間、“坑塘水面、養(yǎng)殖水面”之間不宜區(qū)分，而且面積過小的問題，顯然是適宜的，同時這一部分的調(diào)整明顯帶有強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類的意圖。但新分類將自然水域與人工建設(shè)的水利設(shè)施用地合為一類，顯然是欠妥的。

　　1.2建設(shè)用地部分

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，對“建設(shè)用地”部分作了進(jìn)一步細(xì)分：商服用地部分由原來的“商業(yè)用地、金融保險用地、餐飲旅館業(yè)用地、其他商服用地”調(diào)整為“批發(fā)零售用地、住宅餐飲用地、商務(wù)金融用地、其他商服用地”，名稱上的表述更加準(zhǔn)確實(shí)用;工礦倉儲用地部分未做變動;住宅用地部分由原來的4類歸為“城鎮(zhèn)住宅用地、農(nóng)村宅基地”2類，這一調(diào)整顯然避免了原來對單一住宅與混合住宅之間以及是否空閑等在實(shí)際調(diào)查中不宜操作的問題;公共管理與公共服務(wù)用地部分調(diào)整為8類;特殊用地部分把“墓葬地”改為“殯葬用地”，名稱更加準(zhǔn)確;交通運(yùn)輸用地部分增加了原來屬于“其他農(nóng)用地”的“農(nóng)村道路”，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化原則，實(shí)現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”;水域及水利設(shè)施用地部分調(diào)整為“河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川及永久積雪”等9個二級類型。“灘涂”細(xì)分為“沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂”，原來的“農(nóng)田水利用地”改為“溝渠”;取消了“葦?shù)?rdquo;。在這一分類中，有些地類仍存在一些問題，主要如下。

　　(1)原分類系統(tǒng)中的“公用設(shè)施用地”內(nèi)的“瞻仰景觀休閑用地”包括名勝古跡、革命遺址、景點(diǎn)、公園、廣場、公用綠地等，在新的分類系統(tǒng)中，改稱為“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”，具體含義是指風(fēng)景名勝(包括名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺址等)景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地。景區(qū)內(nèi)的其他用地按現(xiàn)狀歸入相應(yīng)地類。這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，應(yīng)該對景區(qū)內(nèi)的其他用地做出具體的規(guī)定，避免把景區(qū)內(nèi)的池塘、湖泊之類的水面歸類到“坑塘水面”的情況發(fā)生。

　　(2)在新的土地分類中，提出了一種全新的地類——空閑地。空閑地的提出不能不說是一個亮點(diǎn)，反映出了政府加大力度節(jié)約集約合理利用每一寸土地的決心。但是從“空閑地”的含義不難發(fā)現(xiàn)，空閑地是指城鎮(zhèn)、村莊、工礦內(nèi)部尚未利用的土地。因此，“空閑地”的劃分過分籠統(tǒng)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對“空閑地”作進(jìn)一步的細(xì)分，把所包含的3個類型(城鎮(zhèn)空閑地、村莊空閑地、工礦內(nèi)空閑地)逐一列出，這樣才能更好地預(yù)測出現(xiàn)有各類建設(shè)用地的利用潛力，可以更好地規(guī)劃、開發(fā)和利用，而不至于出現(xiàn)把宅基地批到工礦內(nèi)空閑地上的古怪情況。

　　(3)從裸地的概念可見，新分類的“裸地”實(shí)際是原分類中二級類“未利用土地”下的裸土地和裸巖石礫地的合并。裸土地是指表層為土質(zhì)、基本無植被覆蓋的土地，屬于可利用土地;裸巖石礫地是指表層為巖石或石礫、其覆蓋面積≥70%的土地，屬于難利用土地。從二者的定義可以容易地看出它們的區(qū)別，這也決定了它們的開發(fā)利用方向不同，而在這里卻將兩者混為一談，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規(guī)模及結(jié)構(gòu)。因此，建議應(yīng)將此二者分開來進(jìn)行調(diào)查，以便制定相應(yīng)的開發(fā)利用方向和措施，充分、合理地加以利用。

　　2 討論與建議

　　《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)出臺，意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到國家標(biāo)準(zhǔn)，為解決土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)出多門、口徑不一的問題提供了可靠的方法，對國土資源科學(xué)化管理乃至國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理決策具有重要的意義。標(biāo)志著我國土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我國實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度的具體體現(xiàn)。但是，這一土地利用分類難免存在不足之處，這就要求在今后的土地資源調(diào)查實(shí)踐和土地利用研究中，不斷地加以改進(jìn)和完善，使其更好地服務(wù)于我國土地資源開發(fā)利用與管理事業(yè)中。上述對比分析表明，《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)需要改進(jìn)的地類主要如下。

　　(1)在“耕地”內(nèi)不宜取消“望天田”和“菜地”2個二級類。

　　(2)“桑園”和“橡膠園”不宜并入“其他園地”中，依然作為“園地”之下的2個二級類為宜。

　　(3)“其他林地”內(nèi)，最好進(jìn)一步續(xù)分出疏林地、幼林地、跡地和苗圃4個二級類，以便于分門別類地管護(hù)各類林地。

　　(4)將“荒草地”從原來的“未利用地”內(nèi)劃分到現(xiàn)今的“草地”中，很不利于土地開發(fā)整理工程的實(shí)施和耕地“占補(bǔ)平衡”政策的實(shí)行，因而仍保留“荒草地”這一后備土地資源類型為宜。

　　(5)新的分類體系取消了“其他農(nóng)用地”，盡管有著積極的一面，但將自然水域與人工建設(shè)的水利設(shè)施用地合為一類，顯然欠妥，需要進(jìn)一步探討和研究。

　　(6)在新分類體系中的“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”中，應(yīng)對景區(qū)內(nèi)的其他用地做出具體的規(guī)定，避免這種籠統(tǒng)分類導(dǎo)致地類劃分上的混亂。

　　(7)新土地分類中的“空閑地”，因未將城鎮(zhèn)空閑地、村莊空閑地、工礦內(nèi)空閑地等逐一列出，因而不能準(zhǔn)確地分析各類建設(shè)用地的利用潛力，使調(diào)查成果的應(yīng)用價值驟減。建議在調(diào)查中進(jìn)一步續(xù)分出城鎮(zhèn)空閑地、村莊空閑地和工礦內(nèi)空閑地3個三級地類。

　　(8)“裸土地”和“裸巖沙礫地”被歸并到了“裸地”中，使這2類開發(fā)利用方向與管理措施截然不同的土地被混為一體，不利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規(guī)模及結(jié)構(gòu)。建議土地資源調(diào)查工作中在“裸地”之下進(jìn)一步續(xù)分出“裸土地”和“裸巖沙礫地”2個三級地類。

　　廣西論文發(fā)表須知：《重慶社會科學(xué)》(月刊)創(chuàng)辦于1983年，系重慶市唯一冠以省級行政區(qū)域名稱的綜合性學(xué)術(shù)期刊。2008年1月起由中國知名學(xué)術(shù)期刊社——改革雜志社編輯出版。影響因子、轉(zhuǎn)載率列全國同類期刊前茅，在全國理論界和學(xué)術(shù)界有較廣泛的影響，在研究中國特色社會主義理論、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、社會與人口、法治論壇、三峽庫區(qū)發(fā)展、重慶歷史文化等方面享有盛譽(yù)，在以上領(lǐng)域有相當(dāng)學(xué)術(shù)造詣的資深專家。