衛(wèi)生應急有關學術文獻一，出處《上海行政學院學報》期刊

　　近年來，為了提高公共衛(wèi)生應急管理水平，我國政府部門相繼出臺有關公共衛(wèi)生應急管理政策法規(guī)。其中，主要有中央政府層面《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等，地方政府層面《安徽省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等。2019年末，新冠肺炎疫情暴發(fā)，對我國公共衛(wèi)生應急管理能力提出新要求。隨著一系列政策法規(guī)的出臺和實施，我國應急管理水平不斷提高，公共衛(wèi)生應急管理體系逐漸完善。例如，政府部門建立分類管理、分工負責的應急管理體系，形成突發(fā)事件處理流程，提升應急管理水平[1]。而政策工具是實現政策目標的技術、方法和手段[2]，政策系統(tǒng)涵蓋了政策各個關鍵元素，政策工具和政策系統(tǒng)的運用對于政策實施效果具有重要影響作用。本文選取2003-2020年以來中央層面和地方層面236份多種政策工具的公共衛(wèi)生應急管理政策文本，基于文本分析法，試圖闡釋其政策工具和政策系統(tǒng)的體系結構，剖析其政策工具和政策系統(tǒng)選取的主要特征及其所存在的問題，以期為優(yōu)化設計我國公共衛(wèi)生應急管理政策的選取體系結構提供借鑒與參考。

　　二、文獻回顧與問題提出

　　現階段，公共衛(wèi)生應急管理政策得到越來越多學者的關注，成為學界的重要熱點研究議題，研究文獻呈現不斷上升趨勢。總結已有研究成果，研究主題主要集中在以下方面：一是關于公共衛(wèi)生應急管理政策體系研究，如需要充分發(fā)揮政府、市場和社會主體的協(xié)同效應，構建公共衛(wèi)生應急管理協(xié)同治理體系[3];強化中醫(yī)藥防治重大疫情應急管理體系建設，構建中醫(yī)藥防治重大疫情的應急管理體系框架等[4]。二是關于公共衛(wèi)生應急管理政策預案研究，如加強社區(qū)[5]、醫(yī)院[6]等公共衛(wèi)生應急管理政策預案建設，提高應急處置能力。三是關于公共衛(wèi)生應急管理政策變遷研究，剖析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置政策變遷，需要及時更新突發(fā)公共衛(wèi)生應急處置政策[7]。四是關于公共衛(wèi)生應急能力研究，如構建公共衛(wèi)生應急建設指標體系[8]，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急培訓[9]，提升公共衛(wèi)生應急管理主體能力。綜上，現有研究剖析了公共衛(wèi)生應急管理政策主要議題，但也存在欠缺之處：一是研究對象較為局限。大多數研究從某一區(qū)域或領域對公共衛(wèi)生應急管理政策進行剖析，但聚焦中央政府和地方政府層面公共衛(wèi)生應急管理政策的整體性研究較為欠缺。而整體性研究能夠較為系統(tǒng)全面剖析公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展現狀，便于發(fā)現政策運行過程所存在的現實問題。二是研究視角較為單一。基于政策文本分析視角的研究較為匱乏，剖析我國公共衛(wèi)生應急管理政策體系結構的基本特征研究寥寥無幾。而剖析政策體系基本特征能夠深入揭示政策體系結構，政策體系結構涉及政策各個元素以及元素之間的聯(lián)系，便于闡述政策文本內容所蘊含的深層規(guī)律。

　　文本分析法主要是指基于文獻內容，利用定量與定性相結合進行全面系統(tǒng)分析的一種語言分析方法[10]。政策文本分析法是通過量化分析特定政策內容和概念等在政策文本中所呈現的頻次、含義和結構構成等，揭示政策文本內容所蘊含的信息、特征與啟示等[11]。目前，政策文本分析的主要方法是基于政策工具視角對政策文本內容進行量化研究。譬如，新冠肺炎疫情背景下企業(yè)復工復產政策[12]、“一帶一路”倡議[13]、科技金融發(fā)展政策[14]、大數據發(fā)展政策[15]等。然而，從政策文本分析視角對我國公共衛(wèi)生應急管理政策進行系統(tǒng)量化研究鮮有。本文在總結和借鑒學界現有研究基礎上，利用政策文本分析方法，基于政策工具和政策系統(tǒng)分析框架，系統(tǒng)剖析我國中央層面和地方層面的公共衛(wèi)生應急管理發(fā)展政策文本，揭示我國公共衛(wèi)生應急管理政策選擇體系結構現狀。

　　三、研究設計

　　(一)公共衛(wèi)生應急管理政策分析框架

　　科學有效的政策選擇體系結構本質是政策工具和政策系統(tǒng)的結合，公共衛(wèi)生應急管理政策通過政策工具影響政策主體、政策對象和政策資源等。本文利用政策工具和政策系統(tǒng)兩個維度建構公共衛(wèi)生應急管理政策分析框架。在政策分析框架中，X維度為基本政策工具，代表不同類型的政策手段;Y維度為主要政策系統(tǒng)，代表不同政策系統(tǒng)選擇，兩者皆強調科學性和工具性。本文利用政策工具—政策系統(tǒng)二維分析框架，全面系統(tǒng)地剖析我國公共衛(wèi)生應急管理政策選取體系結構的現實狀況。

　　1.X維度：政策工具

　　政策工具是指政府部門為了解決政策問題而制定的政策方案、達到政策目標效果等所采用的政策手段[16]。政策工具類型分類存在相異劃分標準，最具代表性的是英國公共政策學者Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型，不同類型政策工具又需要進行系統(tǒng)細化[17]。此類劃分標準被國內學者廣泛運用，如金融扶貧政策[18]、政府開放數據政策[19]等，能全面剖析政策方案實施的效果和作用。本文依據我國公共衛(wèi)生應急管理政策文本的現狀和特點，借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標準，把公共衛(wèi)生應急管理政策工具類型劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。每個公共衛(wèi)生應急管理政策工具類型再進行進一步細分，對其主要含義進行明確界定(見表1)。公共衛(wèi)生應急管理政策工具，主要是指有關政府部門為了解決公共衛(wèi)生應急管理政策問題，制定針對性政策方案，實現政策目標效果等所采取可行的具體政策手段和方式。其中，供給型政策工具，主要是指政府部門通過人才、資金、設施、機制等要素供給，提升政策主體供給狀況，促進公共衛(wèi)生應急管理政策實施。具體包括機制完善、配套設施、人才培養(yǎng)、資金投入等。環(huán)境型政策工具，主要是指政府部門為應急管理發(fā)展營造良好環(huán)境，提供相應的條件保障，推動公共衛(wèi)生應急管理政策發(fā)展。具體包括宣傳引導、法規(guī)監(jiān)管、政務要求、目標規(guī)劃等。需求型政策工具，主要是指政府通過政策選擇滿足有關主體的應急管理需求，設計公共衛(wèi)生應急管理方面的政策方案。具體包括制度保障、平臺建設、組織領導、管制手段等[20]。

　　衛(wèi)生應急有關學術文獻二：出處《中國管理信息化》期刊。

　　近年來，我國在公共衛(wèi)生應急管理體系建設方面依然面臨一系列的挑戰(zhàn)，對人民群眾日常生活產生了重要影響，甚至對群眾的生命安全造成威脅。因此，公共衛(wèi)生應急管理體系現代化建設迫在眉睫。但同時，受到各種因素的影響，公共衛(wèi)生應急管理體系建設難度很大。在此背景下，采取協(xié)同治理的方式，不僅符合應急管理體系建設要求，還有助于加強區(qū)域、部門的協(xié)同配合，能夠為公共衛(wèi)生事業(yè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展奠定基礎。

　　1 協(xié)同治理概述

　　協(xié)同治理是指一種治理方式，在具體應用過程中需要參與的主體包括一個或多個公共機構和非政府利益方，由上述主體形成共識導向與協(xié)商的集體決策過程。協(xié)同治理一般是以解決問題為核心，由利益相關者共同承擔責任。協(xié)同治理的條件分為以下三個方面：其一，權力與資源的不平衡。一旦利益相關者權力與資源出現不平等現象時，將造成利益相關者不再向有意義的方向行動和發(fā)展，所以，通常情況下，在該階段協(xié)同治理工作應注重為利益參與者賦予相應的權力，并向弱勢參與者提供資源。其二，參與動機。利益相關者一般能夠以替代的形式追求目標，此時工作的重點在于相關利益者能夠明確自身重要性，進而發(fā)揮協(xié)同治理的積極作用。其三，對抗合作歷史。如果不同的利益相關者具有對抗歷史時，將導致協(xié)同治理工作無法順利落實。因此，為了保證協(xié)同治理工作有效推動，應建立治理主體的信任感。采用該種方式，有助于減輕治理的不確定性，進一步節(jié)約成本。通過積極建立信息共享機制，有效解決信息不對等的問題。并做到以該制度為基礎，建立健全相應的評估、監(jiān)督以及反饋問責機制，確保信息共享機制的順利落實[1]。

　　2 公共衛(wèi)生應急管理體系建設面臨的挑戰(zhàn)

　　雖然我國在應對突發(fā)衛(wèi)生事件法治化建設方面的重視程度不斷提升，但依然面臨困境亟待解決。主要體現在以下幾個方面：一是法律法規(guī)建設不全面。現有的法律法規(guī)以基礎原則為依托，在細節(jié)表達和落實方面清晰度不足，無法提供有益的指導。二是權力邊界模糊。政府在橫縱關系上的權責與利益劃分不明確，法律界定不嚴格。三是落實執(zhí)行難度大。一旦出現突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應盡快隔離人群、征集物資，但在具體落實時，往往由于機動性、靈活性差，導致各部門之間無法形成有效的聯(lián)動效果。除此之外，在公共衛(wèi)生系統(tǒng)協(xié)調配合方面也存在較多的問題，由于公共衛(wèi)生應急管理體系更注重現實性的疾病，而缺乏對流行性疾病的重視，進而導致無法早發(fā)現、早預防，影響了疾病預防工作的順利開展。

　　3 協(xié)同治理視角下公共衛(wèi)生應急管理體系現代化建設框架

　　現代化公共衛(wèi)生應急管理體系建設的框架包含了四個方面：一是應急管理的法治化。各級地方政府的工作職責與權責范圍需要在法律法規(guī)內，發(fā)生應急事件時面臨的風險往往較大，只有實現應急管理的法治化，才能保障各級地方政府在第一時間投入人力、物力和財力組織開展救助活動，避免因現場組織混亂而衍生次生災害問題。二是實現防控的精準化。任何管理制度的最終落實都要依靠執(zhí)行防控的精準程度。為此，各級地方政府要明確自身權責，劃分權力邊界，充分了解和掌握各部門之間的關系。三是防控發(fā)展的一體化。解決突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的目的是確保人民群眾的生命發(fā)展權利，所以在目標制定上應保障協(xié)調性和統(tǒng)一性。工作人員樹立正確的責任意識，不斷提高自身處理突發(fā)事件的能力。四是實現供給的多元化。需要認識到，公共衛(wèi)生事件并非由政府部門單獨承擔，還需要引導社會公眾以及市場組織的參與，進而提升各環(huán)節(jié)的應對能力和水平[2]。

　　在協(xié)同治理視角下，公共衛(wèi)生應急管理體系建設宏觀上可分為政府、市場和社會三個層面，由不同的主體再次細分主要職責;微觀層面則是指具體事務中的主體分為更多的小個體。例如，各級政府部門還能夠細分為同級的政府機關以及事業(yè)單位等。結構層面是從靜態(tài)角度全面了解主體之間的協(xié)作與分工，其本質是以劃分權責的形式引導各部門實施具體工作內容。運作環(huán)節(jié)是從動態(tài)角度進行協(xié)同的分析，采取多重保障的模式，鼓勵和引導不同主體形成合力，有效應對可能出現的危機。

　　4 協(xié)同治理視角下加快公共衛(wèi)生應急管理體系現代化建設路徑

　　4.1 明確財政事權

　　醫(yī)療衛(wèi)生活動作為生產性活動，會消耗一定的社會資源，加上醫(yī)療衛(wèi)生工作的不確定性較強，在實際的工作中存在多元主體協(xié)調困難的問題。財政作為國家治理的重要組成部分，其主要職責是財政政策的有效落實與協(xié)同治理。為此，對于公共衛(wèi)生應急管理體系來說，明確政府部門的治理范圍，強化財政事權尤為重要。事權通常是指各級政府部門責任的具體依據，通過劃分事權的方式有助于各級政府部門分工合作，在形成合力的基礎上，有效提升財政資金的使用效率，避免突發(fā)事件反應不及時問題的出現。現階段，我國在公共衛(wèi)生應急管理體系建設上，并未形成科學的財政事權，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生應急問題上依然缺乏合理的劃分方案。為解決上述問題，應綜合考慮中央與地方政府的資金承擔比例，當地方政府財政資金不足時，可以申請應急管理資金救助。與此同時，也可以向中央政府申請專項轉移支付。針對不同的衛(wèi)生事件，綜合考慮共同事權的劃分。

　　4.2 優(yōu)化資金結構

　　目前，我國在預算預備費方面的計提比例相對較低，為此，要深入分析當前公共衛(wèi)生應急現狀采取適當提升計提比例等方式，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效解決。針對當年結余情況對預備費用予以適度調節(jié)，將結轉金額轉入下一階段的預算中。綜合考量應急救災事務管理工作的落實，從財政總收入中劃入相應的增量值，引入社會資本也是較為常見的資金籌措方案。結合中央與地方基金以市場化運作形式達到保值增值的目的。與此同時，強化財政資金的支持結構，做好日常的預防，使得資金投入比例能夠得到保障。

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