摘要：通過分析我國近幾年的水權交易實踐，指出實際水權交易中在產權、水權初始分配機制及市場交易的法律法規機制均存在不同程度的不完整。為此需要從初始水權分配、價格確定機制、交易機制等方面進行全方位改革與實驗。

　　關鍵詞：水權,交易,實踐,制度

　　近些年來，我國很多地方出現了學術上稱之為“水權交易”的實踐活動，這些實踐活動表明我國水權交易制度的雛形已經在實踐中開展起來。具有代表性的有2000年的東陽一義烏“水權交易”案例、2002年甘肅張掖市推行的“水票”轉讓制、黃河水權轉換等。

　　1 我國近年來的水權交易

　　1.1東陽市—義烏市水權交易

　　2000年11月24日，浙江省義烏市和東陽市簽訂有償轉讓橫錦水庫的部分用水權的協議，開創了我國首例水權交易的先河。協議規定的主要內容：一是義烏市一次性出資2億元購買東陽市橫錦水庫每年的4999.9萬立方米水的使用權;二是轉讓用水權后水庫原所有權不變，水庫運行管理、工程維護仍由東陽市負責，義烏市按當年實際供水量0.1元/m3支付綜合管理費(包括水資源費)。三是從橫錦水庫到義烏市引水管道工程由義烏市負責規劃設計和投資建設，其中東陽市境內段引水工程的有關政策處理和管道工程施工由東陽市負責，費用由義烏市承擔。義烏市購買用水權的2億元資金，根據引水工程進程分期付清。2005 年元月, 東陽--義烏橫錦水庫引水工程正式通水, 標志著這一交易實踐獲得了實質性的成功。

　　東陽—義烏水權交易，引起了社會各界的普遍關注。有專家認為，這是一則通過市場經濟手段，尋求水資源跨區域配置的成功案例，是對行政配置的有效補充甚至是重要突破(張香萍,2003)。還有專家認為，此次水權交易中購買的是水庫中的水，凝結了人工勞動和物化勞動，既有使用價值，又有交換價值，完全具備了商品的屬性，因此這次交易的實質是“水商品的買賣，并非真正意義上的水權交易”(曹明德,2004)。也有一部分人持否定態度：東陽—義烏水權交易的客體是橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的永久使用權，實質上是水商品，而東陽市并不真的是該水商品的所有人。我國明確規定水資源歸國家，國務院和各級政府代表行使所有權。政府僅僅是國家利益和地方利益的代表者、管理者、保護者，并不能對水資源進行買賣。也就是說，他們有權對水資源進行宏觀調控、微觀調整和成本分配，無權利用市場來對水資源進行有效配置。

　　東陽義烏水權轉讓，還沒有處理好與第三人的利益保護之間的關系。東陽義烏水權轉讓之后，它相鄰的地市就對這起水權轉讓提出了異議。由于水文系統的相連性，東陽向義烏所賣出的水權，實際上是侵害了它的部分用水并且在東陽向義烏轉讓水權之后，它的水量明顯減少。

　　1.2張掖市推行的水票轉讓制

　　2002年甘肅省張掖市被水利部正式確定為全國第一個節水型社會試點后.開始探索新的水資源管理體制，在總量控制、定額管理的基礎上建立了水票交易形式的水權轉讓制度。其運行機制是：在核定用水戶灌水面積、分析確定用水定額、層層分配水量的基礎上向各用水戶核發水資源使用權證書，詳細規定了持證人擁有的水權標的、行業用水定額等。農民以持有的水權證上核定的水量作為依據購買水票，用水時先交水票后放水，水票成為水權轉讓的載體。如果超額用水，需要通過市場交易從有水票節余者手中購買，農戶節約的水票在同一渠系內可以轉讓。張掖市通過發放水票明確農民用水權利的制度，實際上是共有農業水權的內部權利結構安排。這種以水票為媒介進行的水權轉讓，為其他地區引入市場機制，讓個人用水者直接參與水資源節約和買賣活動，進而提高水資源配置效率提供了參照 。但目前張掖市的水權轉讓范圍僅僅限制在農業內部，甚至是同一灌區內部，要擴展到不同地區、不同行業間的水權轉讓，形成真正的水權市場還有一定的困難。

　　在這次水權轉讓中首先，政府按照用地狀況、用水狀況來發放水權證，是一個水權初始分配的過程。初始分配中做到了按時間優先，并且照顧和尊重歷史習慣和河流的分布。其次，張掖水票轉讓是水權在農業內部轉讓，并且只是在一個區域內轉讓，會影響到第三人利益和其他主體利益的可能性很小。離我們設想的農業用水向工業用水的轉讓，跨地區、跨流域的水權轉讓的距離還很遠。

　　1.3黃河水權轉換

　　黃河水權轉換出讓方按照《黃河水權轉換管理實施辦法(試行)》 (第四條規定, 必須是依法獲得黃河取水權并在一定期限內擁有節余水量或者通過工程節水措施擁有節余水量的取水人。)也就是說, 出讓方有兩個必備條件，一是獲得黃河取水權, 即直接取用黃河干支流地表水和流域內地下水的取水人，依法向具有管轄權的黃河水利委員會或地方各級人民政府水行政主管部門申請領取取水許可證，并交納水資源費，取得黃河取水權。二是擁有節余水量，即提出節水方案，進行節水改造工程的建設與運行管理，通過節水工程驗收后證明其節余水量的存在。而受讓方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有實力完成取水工程等項目的人。從《黃河水權轉換管理實施辦法(試行)》的轉換條件、轉換程序、審批要求等規定看, 黃河水權轉換針對的是規模較大的取水權的調整方案。所以從第十三條“水權轉換申請經批準后, 轉換雙方需正式簽訂水權轉換協議, 制定水權轉換實施方案。水權轉換協議應包括出讓方和受讓方名稱、轉換水量、期限、費用及支付方式、雙方的權利與義務、違約責任、雙方法人代表或主要負責人簽名、雙方簽章及其他需要說明的事項 ”規定來看， 目前黃河的水權轉換主體應當是具備相當經濟實力的獨立法人及其他經濟組織。這類主體是符合法律規定的權利交易主體。

　　黃河水權轉換雖然是一種受到多方限制的交易方式, 但它是一種以水資源使用權之一，即取水權為標的的交易，是一種真正意義上的水權轉讓的實踐。雖然黃河水權轉換是我國水權轉讓的一種有益嘗試，但是黃河水權轉換也有其不可避免的局限性。在這個水權轉讓中，它實現了由農業水權向工業水權轉讓的轉讓。并且注重了水權轉讓的社會利益。它不僅保障了農業用水，加強了農田水利設施的建設，而且使工業用水得到了滿足，提高了水權轉讓的社會效益。其次，這次水權轉讓并非基于市場規律由平等民事主體自發決定的，而是由政府商定的，政府在促成此次水權交易中起重要作用。

　　1.4漳河流域的有償調水

　　漳河發源于山西省，流經山西、河北、河南三省交界處，包括山西省平順縣，河北省涉縣、磁縣，河南省林州市、安陽縣，是全國水事糾紛多發地區之一。多年來上下游爭水、兩岸爭水、爭灘地糾紛不斷。為解決漳河水事糾紛，中央領導同志先后做過多次批示，要求相關省政府采取有效措施，妥善解決糾紛，維護兩岸穩定。水利部制定了晉冀豫三省的分水方案，于1989年經國務院批復(國發[1989]42號文件)。近年來由于來水量的急劇減少，使漳河上下游和兩岸的缺水矛盾難以緩解，糾紛沒有得到徹底解決。

　　2001年，漳河上游管理局調整思路，以水權理論為指導，利用市場機制合理配置與管理水資源，經反復協商，上下游、左右岸三省有關地方政府及其水利部門達成共識。漳河上游管理局與長治市水利局簽訂了調水協議書，分別與林州市、安陽縣、涉縣簽訂有償供水合同。2001年6月，通過長治市境內5座水庫聯合調度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南兩省沿河村莊和灌區按0.025元/m3價格供水3000余萬m3。調水解決了沿河村莊和林州市、安陽縣30余萬畝耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬人的用水困難。

　　1.5寶雞市的水權管理辦法

　　《寶雞市水權轉換管理暫行辦法》規定，水權轉換應在寶雞市行政區劃范圍內進行，在轉換中雙方必須簽署水權轉換協議。水權轉換出讓方必須是擁有初始水權并在一定期限內有節余水量，或者通過工程節水措施取得節余水量的用水單位或個人。轉換期限最長為 25年，并不得超過出讓方取水權許可年限。轉換的費用主要包括治水成本和合理收益。在水權轉換有效期內，受讓方不得擅自改變取水用途，并嚴格執行流域水量調度指令，確保流域水量調度要求。

　　《辦法》還規定，人的基本生活需求水量、地下水限采區、對生態環境分配的水權和對公共利益、生態環境或第三者利益可能造成重大影響的不得進行水權轉換，不得向國家限制發展產業的用水人進行水權轉換。

　　1.6山東省的用水總量控制管理

　　《山東省用水總量控制管理辦法》指出，鼓勵運用市場機制合理配置水資源，區域之間可以在水量分配方案的基礎上進行水量交易。在《辦法》指引下，山東省濰坊市臨朐縣水利局和壽光市水利局今年初達成了水權轉讓協議，臨朐將在正常年份時每年向壽光有償供水3000萬立方米。

　　2 我國水權制度與交易中存在的問題

　　由于在水權交易中政府起主導作用，加之程序的不規范，由此帶來了一些主要問題：

　　2.1水權不明晰

　　一是所有權主體及其權利界限不明晰。根據我國的《憲法》和《水法》，水資源所有權屬于國家;農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有;即我國法律上的水資源所有權包括國家所有權和集體所有權兩種。但在實際水資源開發利用中，地方政府和流域組織卻是事實上的水權所有者，從而造成法定所有權主體與事實所有權主體的不一致;實行取水許可制度后，水資源所有權與使用權發生了分離，然而《水法》沒有具體規定國家如何行使所有權，也沒有明確水資源費和水權交易收益是歸中央政府、還是地方政府，或兩者按一定比例分享。二是使用權等他項水權不明晰。除水資源所有權外，現行水法對水資源使用權、收益權等他項水權的權利主體、權限范圍和獲取條件等都沒有具體明確的界定，使用權等他項水權的模糊降低了水權的排他性和行使效率，極易引起各地區、部門在水資源開發利用方面的沖突，不利于水權的轉讓和交易。

　　2.2沒有建立起正式的水權交易市場

　　長期以來，中國是通過行政手段配置和管理水資源，強調水資源的公共性，極大地限制了水市場的發育。隨著水資源供需矛盾的日益加劇，借助市場方式配置水資源的客觀需求日趨強烈，但相應的調節、監管手段尚未建立起來，從而給一些臨時的、應急的、地下的、隱蔽的、非法的、變相的、非正式的水權交易或水市場提供了空間。交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規則和交易程序。通過制定交易規則，為買賣雙方進行交易時提供行為準則，同時建立起水權交易監管模式，從而通過水權市場來優化配置水資源。目前我國水權交易還處于起步階段，尚沒有建立起完善的水權交易制度。

　　2.3缺乏有效的水權初始分配機制

　　我國《水法》對水資源的所有權和使用權作了較為清晰的界定，但對于水源的配置和經營權卻沒有明確的規定，因此存在一定程度上的產權不完整問題。在計劃經濟時代，我國主要通過行政手段來配水資源，國家養水，福利供水，客觀上造成“市場失靈”和“政府失靈”。目前水資源配置仍然主要是政府行為，并在實踐中有更強化以行政手段為主要內容保障機制建設。水資源屬于擁擠性公共物品的范疇，具有典型的非排他性，但一定用水平下又具有競爭性和外部性。在個體和集體的矛盾沖突下，分水協議常常面臨著被背離的風險。

　　2.4維護水權交易的法律法規不完善

　　水權轉讓制度的啟動和運行取決于三個因素，即水權的界定、水價和水權交易市場及其管理，同時，水權轉讓還需要法律允許其轉讓，若法律禁止水權轉讓，水權轉讓合同即為違法行為，水權交易無從談起。

　　市場經濟是法制經濟，因而必須有一套完備的法律法規來加以引導實施。我國的水事法律制度的法律依據最主要的就是《水法》，其次還有水利部頒發的《水權轉讓的若干意見》以下簡稱《意見》和國務院頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》以下簡稱《條例》。但是，《水法》覆蓋面大，條文比較原則，不少條文難以直接操作，需要有配套的法律、規章才能執行。而《意見》和《條例》一個是行政法規、規章以外的行政規范性文件，一個是行政法規都沒有上升到法律的高度，立法層次不高。可以說，現行的法律和制度己經不能滿足水權交易的要求。

　　2.5水價不完整

　　長期以來，我國水價大大低于供水成本，水價起不到調節水資源供需的杠桿作用，導致水資源供需矛盾突出，產生市場失靈。近年來，隨著我國水價體制改革的深入，越來越認識到水價機制的重要性，水價有了大幅度的提高。但我國水價仍然主要從供水工程成本回收的角度考慮，而忽略了作為稀缺資源的水資源的機會成本和外部成本。完全的水價應是工程水價、資源水價和環境水價的綜合體。

　　2.6水權交易帶來的外部性問題

　　水權交易的外部性是指在水權交易活動中，交易主體對他人造成損害或帶來利益，卻沒有為此支付成本或得不到應有的補償。具體來說，水權交易中的第三方包括那些持有既定水權但在水權交易和轉換中其水權可能面臨風險的人們，以及非交易主體但交易過程牽連到的相關的經濟、社會和環境利益。它涉及的范圍較廣，農民及農村、水源地、回流水、乘船者、水上娛樂者以及濕地上的瀕危物種等都在其范圍之內。水由于水資源本身的特性，水權的交易常常會影響到第三方的利益。因而需要建立起水權轉讓第三方利益補償制度，保證第三方所受損失的最小化。

　　3 構建完善的水權交易制度

　　健全可交易水權制度，必須堅持有利于水資源可持續利用的原則，貫徹水資源統一管理、監督的原則，堅持水資源優化配置的原則，必須清晰界定政府的權力和責任以及用水戶的權利和義務。在水權配置過程中，充分考慮不同地區、不同人群生存和發展的基本用水，經濟社會和生態環境的用水需求，經濟社會的可持續發展和水資源的可持續利用。建立健全水權制度，既要發揮市場機制的作用，提高配置效率，又要保證政府調控作用，防止市場失效。

　　3.1建立初始水權分配制度

　　初始水權分配是多目標、多準則、多要素以及多層次的問題，是水權制度建設的基礎和前提。建議應盡快頒布具有政府權威和法律效力的流域及區域初始水權分配方案，明確各用水戶用水權利邊界。同時，圍繞水權分配方案，建立水量調度、應急管理、水費征收、工程維護等一系列的管理制度。首先要明確分配目標，協調用水關系、明確區域用水權限，進行用水總量控制是初始水權分配的基本目標。其次，要提出分配原則。基本用水保障原則、可持續發展原則、公平原則和效率原則是初始水權分配的四項基本原則，體現了初始水權分配對于生態保護、社會穩定和發展的考慮。第三，選擇分配要素。由于水資源及社會經濟系統的復雜性，初始水權分配要考慮多種要素。具體包括：初始水權分配的有效期，現狀及未來水量分配，地表水及地下水分配，天然水資源量、可利用水資源量及可供水量分配、考慮水質要求的水量分配、生態水量分配、預留水量分配、水量與流量分配、取水量與耗水量分配。

　　3.2健全水權交易法律體系

　　水權交易必須在相關的法律法規框架下，遵循必要的交易程序和規則，才能保證交易各方的利益。從國家角度講，首先應完善《憲法》關于水權的規定?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，是其他法律法規產生的依據。目前，我國《憲法》中關于水權的單一水資源國家所有的規定，是我國水權制度發展遲緩的主要原因。其次，在《環境保護法》中應該增加關于水權交易的規定?！董h境保護法》是環境保護方面的基本法，是《水法》等其它環境法的上位法，然而現行《環境保護法》中并未提及水權交易。第三，要完善《水法》中關于水權交易的條款，使其具有可操作性。新《水法》中關于水權交易的相關條文可操作性較差，一定程度上阻礙了水權交易的開展。應該進一步細化規定，比如明確規定水權的性質、水權的初始分配制度、水權的主體等。

　　3.3建立健全水權交易規章制度

　　水權交易的目標就是要充分發揮水權市場的作用，引導水資源始終流向效益高的用途，提高水資源的利用率。同時還要限制水權市場的消極作用，防止水權的壟斷和交易過程中的過度投機行為。在我國，水權交易市場還是新生事物，其培育和發展離不開相應的法律、制度約束和規范。

　　3.4建立科學的水權交易價格機制

　　在水權交易市場上，水資源作為一種商品，其價格的變化要符合市場規律。由于水資源的自然壟斷性客觀存在，水價應在可持續性、效率性和公平性等原則下確定。水權價格主要包括三個部分：(1)資源水價(水資源費)，即水資源使用者為了獲得水資源使用權需要支付給其所有者(國家)的費用，包括對水資源耗費的補償，對水生態影響(如取水或調水引起的水生態變化)的補償，以及促進節水、保護水資源的投入。資源水價一般通過征收水資源費的方式予以體現。(2)生產水價(工程水價)，即通過抽象的或具體的物化勞動，把資源水變成產品水或商品水，使之能夠進入市場進行流通所要花費的代價。(3)環境水價(水污染處理費)，即為治理和保護水環境所需要的代價。經使用的水體排除后，會在一定程度上污染他人或公眾的水環境。

　　3.5建立水權市場交易制度

　　水資源短缺程度和各部門之間用水的競爭日益加劇，與此同時，實現水資源安全、社會經濟及環境持續協調發展的戰略性要求又十分迫切。所有這些情況表明在我省建立水權制度和水權交易的外部激勵環境已經形成。

　　隨著各項政策和法規的出臺，我國新一輪的水權制度建設已經開始。我省水權交易制度應包括建立水權交易方式、交易程序制度、水權交易登記制度、水權交易合同制度、水權交易市場監督管理制度、公告制度等。

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