考古學(xué)的證據(jù)顯示，代田法似乎確曾廣泛地推行于全國(guó)各處。居延漢簡(jiǎn)中即出現(xiàn)代田與代田倉(cāng)等詞，其時(shí)間只在趙過(guò)在關(guān)中初試代田法之后二年，遠(yuǎn)至居延邊地，代田法也已付之實(shí)行了。[34]代田法中用以播種的三足耬，在漢墓畫(huà)像石上也清晰可見(jiàn)。

　　秦統(tǒng)一中國(guó)，廢封建，行郡縣，諸子不復(fù)分封。[1]由此，秦天子以下，天下莫非齊民，中間的只有代表皇權(quán)的守令，皇帝與臣民之間的關(guān)系是直接的。這也可說(shuō)是韓非子理想的實(shí)現(xiàn)，使強(qiáng)宗大族不復(fù)能專壟斷賦役所自出的人力資源。《韓非子》：悉租稅，專民力，所以備難充倉(cāng)府也，而士卒之逃事伏匿，附托有威之門(mén)，以避徭賦而上不得者萬(wàn)數(shù)。[2]

　　商君變法，子壯則出分，家有二夫，則倍其賦。論其用心，商鞅大約為了防范宗族成為皇權(quán)與人民之間的一個(gè)權(quán)力個(gè)體，而使直接皇權(quán)的威勢(shì)打折扣。[3]秦始皇對(duì)于生產(chǎn)是頗為注意的，是以《史記》中所見(jiàn)幾條秦刻石的銘文，無(wú)不有僇力本業(yè)的句子。例如瑯琊刻石：勤勞本事，上農(nóng)除末，黔首是富。碣石刻石，黎庶無(wú)余，天下咸撫，男樂(lè)其疇，女修其業(yè)，事各有序，惠彼諸產(chǎn)，久并來(lái)田。[4]《呂氏春秋·上農(nóng)篇》開(kāi)章就說(shuō)，古先圣王之所以導(dǎo)其民者，先務(wù)于農(nóng)，民農(nóng)非為地利也，貴其志也。民農(nóng)則樸，樸則易用，易用則邊境安，主位尊。民農(nóng)則重，重則少私義，少私義則公法立，力專一。民農(nóng)則其產(chǎn)復(fù)，其產(chǎn)復(fù)則重徙，重徙則死其處而無(wú)二慮。[5]這一段說(shuō)明了農(nóng)民對(duì)皇權(quán)的價(jià)值，在于生產(chǎn)，服兵役，守法奉上，所謂農(nóng)民樸重不徙，正是秦漢大帝國(guó)的最好國(guó)民。

　　漢高肇業(yè)，沿秦法不改，中國(guó)仍是一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)統(tǒng)治的社會(huì)。漢初諸帝，皇權(quán)逐步張大，廢功臣諸侯，削同姓列王，其目的都在消除對(duì)皇權(quán)有威脅的可能來(lái)源。[6]漢武帝盡一切力量打擊工商人士，桑弘羊莞鹽鐵酒酤，楊可告緡算賦，一方面固是為了籌措經(jīng)費(fèi)，另一方面則使國(guó)家權(quán)力直接掌握了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這一連串的作為，基本精神仍是以政治力量干預(yù)并獨(dú)占社會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)。[7]最與農(nóng)業(yè)有關(guān)的，莫非以政治干預(yù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為漢帝國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　漢法重農(nóng)抑商，地租極為輕微。[8]文帝時(shí)(公元前一六六年)，稅率由十五稅一減半為三十分之一。正式宣布農(nóng)為立國(guó)的根本，則是文帝在前元二年(公元前一七六年)的詔書(shū)夫農(nóng)，天下之本也，其開(kāi)籍田，朕親率耕以給宗廟粢盛。[9]

　　自此以后，漢廷屢次下詔，說(shuō)明政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)懷。文帝前元十二年(公元前一六八年)一詔尤其注意于糧食的不足。由此而有減稅一事，甚至有時(shí)完全免除地租的恩詔，目的在使脫產(chǎn)的農(nóng)民，回到土地從事生產(chǎn)。[10]文帝后元元年(公元前一六三年)一詔，文帝竟懷疑是否因釀酒及飼料二項(xiàng)用途，造成了民食的不足，當(dāng)然也懷疑是否有太多的農(nóng)夫脫離生產(chǎn)的工作：夫度田非益寡而計(jì)民未加益，以口量地，其于古猶有余，而民之甚不足者，其咎安在?無(wú)乃百姓之從事于末以害農(nóng)者蕃?”[11]

　　上述文帝的詔書(shū)，顯然忽略了人口增殖的問(wèn)題。漢代經(jīng)過(guò)一個(gè)世代的休養(yǎng)生息，人民樂(lè)業(yè)，人口的數(shù)字也為之增加。[12]太史公則已經(jīng)注意到這個(gè)現(xiàn)象，認(rèn)為一個(gè)世紀(jì)的人口增加率，在有些地方可以多到不止二倍或三倍。[13]太史公的粗略估計(jì)可以提供增加率的大致趨勢(shì)，然而究屬太過(guò)粗略，我們?nèi)詿o(wú)法據(jù)此而作推算。倒是《漢書(shū)·諸侯王表》有若干有用的記載。這些諸侯大都在高祖初年就封，由立國(guó)到國(guó)除之間的年代是確定的，十九個(gè)國(guó)的戶數(shù)也見(jiàn)記載。[14]不過(guò)，這一類資料的可靠性，受兩項(xiàng)因素的影響：

　　一則立國(guó)就封之初的戶數(shù)可能已是低估了，二則人口數(shù)字的增多也未嘗不可能因?yàn)槿丝谝迫耄踔羾?guó)界有了改變而未能在史料中看到。反之，因史料性質(zhì)單純，而且對(duì)比的資料出于同一來(lái)源，第一項(xiàng)顧慮可以因此減輕其嚴(yán)重性。諸侯的封邑分散地域頗不一致，可說(shuō)全國(guó)各個(gè)人口密度不同的區(qū)域都有封國(guó)。區(qū)間人口移動(dòng)在有些地區(qū)是增加，有些地區(qū)是減少。整體言之，由于取樣侯國(guó)分布各地區(qū)，因人口移動(dòng)而導(dǎo)致的誤差，當(dāng)可為之部分地抵銷。而且各封國(guó)增殖率的一致性甚高，大率都在百年左右二倍或三倍其原有人口。除這群十九個(gè)諸侯國(guó)的人口數(shù)字外，西漢后半也有三個(gè)郡國(guó)的人口增殖率可用，其趨勢(shì)與上述十九國(guó)例證所示頗為一致。[15]二十二個(gè)例案的增加率，以幾何平均值言之，是每年百分之一點(diǎn)六，一個(gè)頗為合理的人口成長(zhǎng)率。

　　漢代常有大量的流民，自然也是人口與耕地比率失去平衡的現(xiàn)象。武帝元狩三年(公元前一一九年)有七十二萬(wàn)五千關(guān)東貧民由使者部護(hù)，送到北邊新秦中安置。元封三年(公元前一0七年)又有移民二百萬(wàn)實(shí)邊的建議。除這兩件犖犖大者，《漢書(shū)》記錄了移民的事不下二十件之多，移動(dòng)的人口動(dòng)輒成千累萬(wàn)。東漢也有不下二十起人口移動(dòng)的記載。[16]流民大約最后移往人口較稀的寬鄉(xiāng)，尤以北方沿邊及南方諸郡為多。[17]南方人口增加，添設(shè)郡縣，更是東漢常見(jiàn)的事。事實(shí)上，由漢代開(kāi)始，中國(guó)人口南移是歷史上長(zhǎng)期的現(xiàn)象，最后終于改變了整個(gè)人口的分布情形。[18]

　　同時(shí)，也有相當(dāng)數(shù)量的過(guò)剩人口，可能由政府開(kāi)放前此未開(kāi)的公田而得到耕地。整個(gè)漢代，開(kāi)放公地公田的記載，史不絕書(shū)。其中包括山林園囿，或單純的公地，地區(qū)則包括近畿三輔，太常公田，以及所在郡國(guó)的公田。甚至王公大臣也往往奉命捐獻(xiàn)土地，以假給貧民。[19]大約公田來(lái)源，最主要的仍是山澤林藪。未開(kāi)發(fā)的土地，依封建習(xí)慣是屬于封君的，在漢代。一切未開(kāi)發(fā)土地當(dāng)然就屬于皇帝了。這種山林之利，因此屬于少府，即皇室的私產(chǎn)收入，而不屬于大農(nóng)，即政府的公收入。[20]第二類的公田是籍沒(méi)的私產(chǎn)。武帝一朝，法網(wǎng)繁密，公卿功臣都動(dòng)輒得咎，財(cái)產(chǎn)入官。楊可告緡，中家以上破產(chǎn)不少。凡此構(gòu)成漢室龐大公田的重要來(lái)源。第三類則是公廨職田，由該管單位放佃，收租作為公費(fèi)。[21]

　　第二類及第三類的公田，事實(shí)上都是已經(jīng)墾熟，而且有人耕種的田地。承種者往往不是佃戶，即是官奴婢。這兩類的公田，即使由貧戶承領(lǐng)，也不過(guò)趕走一批舊的，換上一批新的。對(duì)整個(gè)國(guó)家的耕種人口與耕地比率，并無(wú)改變，而且也不會(huì)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總額有何改變。在山林藪澤假民耕種時(shí)，農(nóng)業(yè)人口的歸返生產(chǎn)，自有裨益。但到王莽時(shí)只是由公卿大夫捐出土地，以給貧民，則其實(shí)際增產(chǎn)的意義，遠(yuǎn)遜于政治性的均產(chǎn)姿態(tài)。最后可以放領(lǐng)的空地，也不過(guò)是邊地的一些新土地了。

　　假給未墾的公地，也只能有限度地解決人口增殖引起的糧食生產(chǎn)問(wèn)題;[22]在人口密度特高的核心地區(qū)，人口增殖的壓力當(dāng)更為可怕。漢代人口分布本不均勻;這種特殊擁擠的地區(qū)包括三輔地區(qū)，黃河中下游，及四川的成都盆地。[23]向南的移民使南方增加了不少人口，但整個(gè)漢代的人口重心仍在北方，中原始終是人口壓力最大的地區(qū)。[24]