摘 要：隨著黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，人民群眾對黃河流域治理提出了新要求。當前，黃河流域政府治理面臨治理機構的權限尚未理清，政府治理存在條塊分割、無序博弈現象，涉水部門間存在職能交叉和管理摩擦等困境。協(xié)作共治理念不足，政、事、企合一的體制束縛，法律法規(guī)不健全，有機協(xié)調機制缺乏，是黃河流域政府治理面臨困境的主要原因。從整體性治理視角考慮，應通過完善多維立體的政府間協(xié)同治理機制、構建跨地區(qū)跨部門的流域協(xié)調治理體系、建立流域聯(lián)防聯(lián)治的協(xié)同治理體系、健全黃河流域治理的政策法規(guī)體系、推進多元主體參與流域治理的相關制度建設，形成黃河流域政府治理的合力。

　　關鍵詞：黃河流域;政府治理困境;整體性治理;高質量發(fā)展

　　新中國成立以來，我國建立并不斷完善黃河流域管理制度，開展了大規(guī)模的黃河治理，保障了黃河歲歲安瀾，促進了黃河流域經濟社會健康發(fā)展。隨著黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，人民群眾對黃河流域治理提出了新要求。2019年9月，習近平同志在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上強調，要“著力創(chuàng)新體制機制，完善流域管理體系”①。目前，黃河流域政府治理仍面臨一些困境和矛盾，一定程度上影響了黃河流域重大國家戰(zhàn)略的有效實施。在新的歷史時期，深入研究黃河流域政府治理面臨的困境并嘗試從整體性治理視角探究破解困境之道，對于有效治理黃河、進一步推進黃河流域經濟社會發(fā)展、增進黃河流域人民福祉具有重要的現實意義。

　　一、當前黃河流域政府治理面臨的主要困境

　　新中國成立之初，我國在黃河、長江、珠江、淮河、海河、松遼(松花江、遼河)和太湖七大重點流域設置了專門的管理機構，對所在流域依法行使水行政管理職責。黃河水利委員會(以下簡稱黃委會)是新中國最早設立的流域管理機構，目前，其管理范圍已涵蓋整個黃河流域以及西北內陸河區(qū)域。黃河流域的治理體制本來是以流域管理為主，區(qū)域、部門管理為輔，對全流域實行統(tǒng)一管理。但在實施過程中，黃河流域的治理體制實質上演化為以區(qū)域和部門為主導的分散型治理體制，其規(guī)則制定和實施相應地出自多個區(qū)域和諸多部門，從而引發(fā)黃河流域治理中地區(qū)分割、部門交叉、運行不暢等問題。具體而言，當前黃河流域政府治理面臨以下幾個方面的困境。

　　1.治理機構的權限尚未理清

　　其一，黃委會實施統(tǒng)一管理的權限受到限制。黃委會是代表國家對整個流域實行管理的專職機構，應該享有流域內的統(tǒng)一管轄權。但從現行法規(guī)規(guī)定看，事業(yè)單位的行政管理權是其上級機關依法授權或委托賦予的。黃委會的管理權是水利部授予的，只具有部分管理職能，這就使其在管理自主性上始終受到主管部門的制約。在黃委會的“三定”(定職能、定機構、定編制)方案中，雖然其部分人員界定為行政管理人員身份，參照國家公務員進行管理，但同時又限定黃委會屬于事業(yè)單位性質，這極大限制了其職能作用的發(fā)揮。黃委會要實現對全流域的管理，必須擁有完整的行政執(zhí)法權，只有這樣，才能保障行政管理職能的實現。然而，現行法規(guī)僅僅賦予包括黃委會在內的全國重點流域管理機構對水資源的管理和監(jiān)督權，沒有賦予它們行政處罰權。在此限定下，黃委會對黃河流域只能履行監(jiān)測、報告職能，而沒有實施處罰措施的權力。

　　其二，作為一個沒有委員的“委員會”，黃委會的協(xié)商平臺作用難以有效發(fā)揮。黃河流域有很多重要涉水事宜，需要在相關地區(qū)、部門乃至用戶之間進行廣泛而深入的協(xié)商，進而達成各方易于接受的結果。在我國民主協(xié)商意識不斷增強的背景下，這種平等交流、公眾參與、民主決策的方式顯得越來越重要。②從法理上說，黃委會是由有關部門和地方派出的代表組成的協(xié)商議事機構。但在實際運行中，黃委會的組成既沒有國家相關部門和省(區(qū))政府派出的代表，也沒有涉水企業(yè)和公眾的代表。作為派出機構，黃委會只能依賴水利部授權行使管理職能，這不僅使其權威性降低，而且使黃河流域的治理缺乏協(xié)商平臺。

　　其三，受水利、環(huán)保部門的雙重領導，黃河流域水資源保護局的監(jiān)管協(xié)調職能懸空。為加強重點流域水環(huán)境和生態(tài)保護，從20世紀70年代開始，我國就在7大重點流域先后成立了水資源環(huán)境保護機構。黃河流域水資源保護局是對黃河全流域水質統(tǒng)一監(jiān)督保護的機構，雖然名義上是黃委會的單列機構，但一直受國家水利主管部門和國家環(huán)保主管部門的雙重領導。③后來，國家環(huán)保主管部門在東北、華北、西北、華東、華南、西南又設立6個環(huán)境保護督察局。2019年，新一輪機構改革后成立的國家生態(tài)環(huán)境部在黃河、長江等7個重點流域(海域)又新設立了7個生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局，負責轄區(qū)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管和執(zhí)法。④名義上，重點流域水資源保護局隸屬于國家水利和環(huán)保兩個主管部門，實際上，它是水利部的下屬管理機構，在生態(tài)環(huán)境保護方面基本沒有執(zhí)法手段，與隸屬于國家環(huán)保部門的兩個機構不可同日而語。這不僅不利于黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護，反而增加了機構之間的矛盾，使流域水污染防治工作更難協(xié)調。

　　2.黃河流域政府治理的條塊分割、無序博弈現象客觀存在

　　其一，黃委會的管水與沿黃地區(qū)的用水博弈中，地方政府主導的情形明顯，黃委會的治理作用難以有效發(fā)揮。從歷史上看，黃河流域水資源歷來比較緊缺。據測算，到2035年，黃河流域居民生活和工業(yè)生產用水總缺口達77億—92億立方米，2050年為83億—114億立方米。⑤在此情況下，沿黃地區(qū)政府為促進本地經濟社會發(fā)展，極力爭取更多的水資源。而黃委會從全局角度考慮，對各地引水進行權衡分配，對一些不合理的用水需求進行平衡。但隨著20世紀80年代中期我國推行的中央向地方下放權力改革，水資源管理職能大都由地方政府承擔起來。在黃河流域治理過程中，地方政府往往自主決定取水用水，很少顧及黃委會。由此，黃委會與地方政府在水量調度、取水許可、水資源保護等方面產生分歧和矛盾。尤其是一些地區(qū)用水管理粗放，用水效率低下，造成水資源大量浪費。與此同時，有些邊遠地區(qū)連基本的分配指標也得不到滿足，居民正常生產生活用水十分困難。在流域內水資源無序爭奪甚至水資源受到污染等情況下，黃委會由于沒有強制執(zhí)行權，在這樣的博弈中顯然處于弱勢地位，從而極易引發(fā)“公地悲劇”和負外部效應。例如，從1972年到1999年，黃河下游在28年間有22年發(fā)生斷流，對黃河下游地區(qū)居民生活和經濟社會發(fā)展造成嚴重不利影響。⑥可見，在流域機構管理與區(qū)域管理條塊分割、無序博弈的情勢下，黃委會的統(tǒng)一管理功能難以有效發(fā)揮，影響了黃河流域的整體性治理。

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