在當前有關草原生態建設管理應用的新發展制度有哪些呢?應該怎樣加強對生態管理應用的新目標呢?目前的草原管理技巧對現在生態建設上的影響及意義又有哪些呢?本文選自：《生態環境學報》,《生態環境學報》cology and Environmental Sciences(月刊)曾用刊名：土壤與環境;生態環境;熱帶亞熱帶土壤科學，1992年創刊，主要刊登國內外生態學和環境科學具有明顯創新性和重要意義的原創性研究論文、重大調查研究報告，以及對這兩個學科的重大前沿問題有獨到見解和理論建樹的綜述文章和觀點類文章。適合從事生態學、環境科學、資源保護、土壤學、大氣科學、水科學、地理學、地質學、地球科學、農業科學、林學、醫學、社會科學、經濟科學等領域的科技人員、學者、教師、學生、各級管理者和環境愛好者閱讀。
摘要：由于草原類型、草場退化程度、草原保護措施等各不相同,其補償時間也不盡相同。如草甸草原退化程度較輕,只要利用適度,在雨水充沛的條件下,8~10年就能得到較好的恢復;而荒漠草原或干草原,由于其退化程度相對嚴重,即使是利用適當、雨水充沛,其植被高度、密度以及草群結構的恢復優化仍需要更長時間。因此,根據各類草原的生態特點及草原畜牧業的生產規律,草原生態補償時間以10年為一個調整期,即以10年為最低期限,直到草原生態具備可持續發展能力。
關鍵詞：草原生態,生態管理應用,環境保護論文
一、草原生態保護建設中存在的問題
(一)草原生態工程建設內容比較單一,缺乏整體性、協調性
退牧還草工程主要進行圍欄的投資建設,對飼草料基地建設、畜種改善、草場改良、草原生態監測等方面的內容沒有涉及,工程的建設內容相對單一,局部地域圍欄濫建,對草原畜牧業正常生產經營活動的負面影響比較明顯。草原生態移民工程過多地關注奶牛的購進及其飼養設施的建設等,沒有充分考慮市場條件、牧民技能以及轉移牧民的多元就業、社會保障等問題,一旦養殖奶牛等不成功,移民的生計便陷入困境,有的只好返回原居住地。另外,各項草原生態保護建設工程之間往往互相割裂,缺乏統一性和相互協作性。一些工程分屬于不同的部門管理,甚至同一地區的工程也是各為其主,缺乏整體性和綜合性規劃,使得工程效益大打折扣。
(二)生態補償力度不足,牧民增收與生態保護之間的矛盾依然存在
草原牧區生態治理工程及政策沒有很好地理順生態保護與牧民生計之間的關系,在一定程度上影響著牧民的增收。目前,實施草原生態保護建設的大部分項目區是較貧困地區,在這樣的地區進行草場植被保護,圍封使用過度的草場,實行一定區域、一定時間內的禁牧等,牧戶的牲畜飼養量必然要減少,而牧民的收入來源主要是草原畜牧業,在牧民的觀念中,牲畜就代表著財富,可以說牧民牲畜財富少了,牧民的穩定增收也出現了下降。特別是在生態補償不足的情況下,牧民的生計得不到保障,甚至牧戶收入下降、生產生活難以為續;同時也影響牧民實施禁牧、休牧等的積極性,牧民為了維持原有的生產水平和原有的牲畜頭數,與建設保護生態形成矛盾,使草原生態建設保護的目標不能實現。如在退牧還草工程中,國家給予牧民的補貼只是圍欄費和飼料糧等,對于相關配套建設的棚圈、飼草料基地、人畜飲水設施等內容一般不進行補貼,補償的額度也比較低。再加上有的地區為了避免因補償不平衡而導致的矛盾,在一定程度上實行了“平均主義”甚至是“大鍋飯”的辦法,對于在草原生態建設保護中損失大、貢獻大的牧戶的補償就更加不足了。如果牧民獲得補償后還達不到原來的收入水平,保證不了牧民不受經濟損失,他們仍然會千方百計地維持原來的放牧養畜規模,其結果是所有的牧戶都得到了一定的補償,但所有的牧戶都退不了牧、還不了草。補償時間較短、資金到位不及時,工程期結束后沒有了補貼,繼續執行禁牧、休牧會更加困難;到時大量人畜回到草場,繼續破壞草場植被,草原仍然會退化。在草原生態移民工程中[2](P.8),對需要轉移的牧民而言,生計費用不斷增加。未搬遷前,他們日常所需的肉、奶食品、油、燃料等生活必需品可以自給自足。搬遷后,這些生活必需品都要購買,生活支出必然增加。雖說移民享受城鎮低保待遇等,但還是要靠打工等維持生存。而來自牧區的牧民除了經營畜牧業外,幾乎沒有其他技能,導致就業范圍狹小,就業率低,僅限于體力勞動及服務行業,收入不高,也極不穩定。在移民補償方面,缺乏核算依據,政府隨意性較大,補償資金分配和使用的監管渠道不暢或缺失,牧民實際享受到的補償較少。移民后牧民生計成本大幅度增加,收入增長卻緩慢,出現不少牧民移出來又返回去的現象。2011年開始實施的草原生態保護補助獎勵機制,因地區不同,牧民人均承包的草場面積差異較大,相應地補獎金額也差異較大,在一定程度上會拉大牧民收入的地區差異。根據有關專家對錫林郭勒盟阿巴嘎旗的研究[3],禁牧區養羊戶每畝草場每年按10.53元、草畜平衡區養羊戶每畝草場每年按4.99元進行補償,這只是對牧民的實際損失作了補償,沒有任何獎勵的意義包含其中。而目前實施的草原生態保護補助獎勵機制的補償標準是禁牧區每畝草場每年6元、草畜平衡區每畝草場每年1.5元,這顯然有點低,還不能使有一牧區牧民的損失得到完全補償。
(三)草原牧區生態保護建使草原畜牧業的生產成本增大
在草原牧區生態保護建設過程中,牧民的生產生活方式發生了一定程度的轉變,草原畜牧業的生產成本特別是飼草料購買費等大大增加,還需要加大配套措施的投入,如建設圍欄、棚圈、水利設施、飼草料基地等基礎設施,所需資金較大。禁牧休牧等是草原牧區生態保護建設工程的重要實施辦法,而禁牧休牧、圍封舍飼等措施實施后,草原畜牧業的生產成本大大增加。2005年,內蒙古草原畜牧業生產中間消耗比2004年增加了21.8%,其中飼料、飼草消耗增加了25.5%,燃料、用電量、畜牧用藥的消耗增加了20%。經測算,一個羊單位在禁牧舍飼條件下飼養成本是放牧條件下的3.5倍左右,目前飼養一個羊單位牲畜的平均成本比2002年增加了近2倍。牧民的生活成本相對較高,平均來看,衣、食、住、行四類支出分別是農區的2.5倍、1.4倍、1.4倍和6倍。牧民必要的生活消費支出高于農民,2011年,內蒙古牧民人均消費支出要比農民高出3000元左右。由于生產生活成本大幅度增加,人均純收入的增長相對緩慢,使得相當一部分牧民不得不舉債度日。內蒙古錫林郭勒盟牧民人均負債達6000元左右,債務負擔較重。近幾年的自然災害使很多牧民入不敷出,再加上政府補貼數量的有限,很多牧民在生產投入方面心有余而力不足,需要政府及社會的資金支持。而目前,由于牧戶經濟規模較小,貸款需求規模不大、貸款成本收益率較低,很多銀行不愿涉足牧區牧戶;農村信用社由于制度、資產實力等原因,滿足不了牧民的借貸需求,大多數牧民的借貸為私人借貸,甚至是民間高利貸。
(四)草原牧區水利設施建設嚴重滯后,草畜矛盾仍然尖銳
草原牧區大部分屬于干旱、半干旱地區,年降水量較少,地表水和地下水極其有限,缺水是草原牧區面臨的嚴峻問題。過去,我國長期實施“以糧為綱”的政策,不少地方亂墾濫開草地種糧,占用為畜牧業開發的水源灌溉農田;現在節水灌溉草飼料基地很少,草原牧區水利設施建設嚴重短缺,人和牲畜的飲水存在一定的困難。而在實施草原生態保護建設工程尤其是禁牧舍飼后,牧民面臨的最大困難是飼草料不足;為了解決過冬的飼草,牧民要么高價購買飼草料,要么還沒有到打草季節就搶著打牧草,不僅增加了養畜成本,還導致過度使用草場的局面,加劇了牧民的貧困和草原生態的惡化。因此,只有大力開展牧區水利基本建設,在牧區主要是半牧區適當建設節水灌溉型飼草料基地,推廣牧區繁殖、農區育肥、農牧有機結合的飼養模式,建立完備的飼草料加工、運輸、儲備體系等,才能逐步緩減牧區的草畜矛盾。
二、對策建議
(一)完善對草原牧區的補貼、補償和獎勵制度
完善草原牧區禁牧休牧制度。研究制定一套生態、技術、經濟標準,對于什么樣的草場需要長期禁牧或階段性禁牧、什么樣的草場需要休牧進行界定,對于草原的保護恢復情況、生態效用的大小進行評估,對于草原生態環境治理辦法、草原資源的利用方式進行評價等。對于生存環境非常惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧的草原應該實行禁牧封育,不要盲目擴大禁牧草原的面積,切實保障牧民生活在草原、承包草場、放牧經營的權益。現在禁牧補貼得到了一定程度的加強,但還要建立休牧補貼制度,根據牧戶休牧的時間與規模,分年度給予充足的飼草料或現金補償;對于禁牧、休牧的模范戶給予獎勵等。健全草原生態補償制度。建立科學保護、合理利用草原資源的完備的草原生態補償體系,明確生態補償責任,多渠道籌集草原生態補償資金,提高現有的補償標準,延長補償期限,充分考慮牧戶承包草原面積的不同、牲畜數量的差異以及人口差異等問題,完善補償方式,確保補償資金及時到位,從根本上解決牧民的后顧之憂,為切實推進草原生態經濟良性發展、有效維護草原生態安全奠定基礎。在實施好禁牧、草畜平衡及休牧等獎補機制的基礎上,建立并實行草原牧區礦產資源開發生態補償制度[4]、草原生態效益補償制度等。所謂草原生態效益補償制度,是根據草原生態系統的各種生態服務價值等,確定科學合理的補償辦法及補償標準,對草原承包經營者給予適當的經濟補償,從而理順草原生態功能維護者與草原生態效益享受者以及政府等相互之間的利益關系;要根據牧民為有效保護、永續利用草原資源,為恢復、維持、放大草原生態系統的生態效益所作出的貢獻,進行長期的生態補償。礦山企業在享受礦產資源開發帶來的經濟利益時,當地居民卻承擔著資源開發后的種種不良生態后果,這種外部不經濟效應的治理成本應當內化成企業的生產成本,讓其為經濟行為的不經濟性“買單”,要堅持“破壞者恢復、使用者付費、受益者補償”的原則,健全完善補償渠道、補償方式、補償標準和保障體系等,礦山企業給予牧民的補償可以采用豐富的補償方式,補償費用與礦產開發的效益掛鉤,同時可以結合折地入股、投資投勞入股等方式,建立健全完善的草原牧區礦產資源開發生態補償制度。草原生態補償標準。以內蒙古草原牧區為例,在實地調研、估測的基礎上,結合相關專家的研究,我們粗略地得出幾種類型草原生態補償的大致數值范圍供參考。草原生態建設保護工程、政策的生態補償(由政府向牧民提供的補償):禁牧區補償,每畝草場每年8~16元;草畜平衡區補償,每畝草場每年3~6元。草原牧區礦產資源開發利用的生態補償(由企業向政府、社區、牧民等提供的補償):每噸礦產每年50~80元。草原生態效益補償(由域外草原生態效益享受者、政府等向草原所有者、承包經營維護者提供的補償):每畝草原每年1~6元。草原生態補償時間。
(二)要有效防止不合理的圍欄建設
在“草場公有承包,牲畜戶有戶養”的改革過程中,為了明晰產權特別是牧戶對草場的使用權,強調牧戶圍欄其承包的草場。現在為了保護草場、恢復草原植被,也把圍欄封育、自然修復作為主要辦法,這是正確的。對于氣候干旱、土質沙性的北方草原地區,如果也把造林種草作為生態建設保護的主要內容,其生態建設必然引起更大程度的生態破壞,其教訓是深刻的。然而,“圍封”既要考慮保護草場、明晰產權,又要顧及草原資源的合理利用,“圍封”應因草場的類型、退化的程度及草場的利用方式而異,封育可采用圍欄封育與人工管護封育相結合的辦法。不是圍欄越多就越好,也不是所有牧戶把其承包的全部草場都圍起來就是圍欄追求的目標。在草原生態保護中,要有效防止圍欄的亂建、濫建。禁牧區既要適當圍欄封育,又要雇用草場管理員,使圍欄封育與人工封育有機結合;輪牧區應主要按照劃分輪牧場的方式,進行網圍欄建設;休牧區可在飼料地周圍建設網圍欄等。
(三)要科學認識草原畜牧業的本質特征,切實避免舍飼圈養的盲目推廣
[6]舍飼圈養作為草原牧區牲畜的主要飼養辦法是不合理的,也是行不通的。草原牧區的草原資源條件與畜種資源條件,決定了草原畜牧業的本質特征是放牧畜牧業。舍飼圈養既不符合草原畜牧業的特質,會使其畜產品喪失在國際與國內市場的競爭優勢。舍飼需要大量的飼草投入,牧戶自身的打草場不具備這樣的供給條件,只能依靠購買,這樣會大大增加生產成本與牧民負擔,使草原畜牧業成本低、效益高及產品具有競爭力的優勢受到沖擊;舍飼還需要一定的棚圈條件與飼養技能特別是適宜圈養的牲畜品種,牧區現有的綿羊、山羊、牛及駱駝等適宜圈養舍飼的不多,若普遍實施舍飼圈養,就需要大規模更換畜種、品種,草原畜牧業特色牲畜及其特色產品、綠色產品的優勢難以保持。可見,草原畜牧業主要是放牧畜牧業,舍飼圈養不可在草原牧區盲目推廣。
(四)要對草原資源實行合理的輕度利用
草原資源的合理利用包括充分利用、有效保護、大力擴展三方面的含義,即在使用中保護,在保護中使用,在使用和保護中實現資源的擴大再生產。合理利用草原資源的基本目標是實行永續利用和獲取持續最大的產量[7](P.46)。永續利用就是根據草原資源的再生特性,通過使用和保護相結合以及資源的不斷增殖,使之源源不斷地滿足經濟社會擴大再生產的需要。而最大持續產量就是在永續利用草原資源的基礎上,在一定社會經濟和自然生態條件下,獲得最大的、持續的草原生物有機體的生產量和以畜產品為主的經濟產品的提供量,而又不損害資源的更新能力、不減弱其生態效能。美國、澳大利亞等畜牧業比較發達的國家,都在20世紀上半葉受到超載的危害,于是大量壓縮了實際載畜量,如20世紀80年代美國西部地區草原載畜量僅是同世紀初期的40%左右,澳大利亞南部的干旱草原在20世紀30年代末40年代初的草原載畜量比80年代高近4倍。澳大利亞的經驗是實際載畜量不能超過干旱年份產草量的理論載畜量,美國的草場利用率一般控制在45~50%。所以,我們要適當降低草場的利用率,因地制宜地對草原實行輕度利用。
(五)加大草原牧區信貸支持力度,有效緩減牧民的支出壓力
實施草原生態建設與保護政策后,牧民的生產生活方式發生轉變,支出大幅度增加,面臨著前所未有的壓力。但事實上金融機構對牧區的支持較少,除了農村信用社、郵政儲蓄和農業銀行外,其他商業銀行幾乎沒有在牧區開展信貸業務活動。牧民居住分散,生產的季節性較強,貸款需求多樣。草原生態建設和保護工作涉及面廣,實施時間長,科技含量高,需要較多的政策扶持、技術支持和資金投入。而牧區金融機構少、資金規模小,信貸期限較短、項目審批時間相對長等。為此,應根據草原生態保護建設的實際,結合牧區畜牧業生產經營周期、牧民實際用款需求和貸款用途等,制定優惠的、相對靈活的信貸政策,加大銀行對牧區的支持力度,適當增加中長期貸款等。同時,積極探索建立國家、地方、牧民三位一體的投資機制,為加強草原生態保護建設提供財力保障
