摘 要：自2007年中央財政直接支持農業保險發展以來，政策性農業保險已逐步從單一的糧食安全保障過渡到支持農業現代化轉型的高質量發展階段。而政策性農業保險高質量發展必須實現四方共贏，即財政補貼實現間接支持高效、產業保障從保糧食安全到支持現代農業、農民受益方面從成本補償到穩收增收、機構經營持續性方面從風險可控到穩步成長。論文在研究高質發展衡量方式的基礎上，結合實際數據全面評估了我國政策性農業保險的現階段發展水平，研究認為我國現階段農業保險離高質量發展目標仍有距離，特別是對貧困地區的保障覆蓋小，對現代農業的保障不足，大災風險分散機制不健全，在農業風險防治方面的作用發揮有限。因此，建議通過調整財政補貼結構、拓寬專業化農業的保障范圍、提升現代農業保障水平、落實災害防治服務、筑牢巨災風險分散機制等路徑實現農業保險高質量發展。
關鍵詞：政策性農業保險;高質量發展;衡量方式;實現路徑
隨著我國經濟逐步從數量發展轉向質量提升，農業產業現代化轉型也被提升到國家戰略層面：2018年9月，國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，明確提出要加快農業現代化步伐、發展壯大鄉村產業，推動農業高質量發展的同時實現鄉村產業全面振興。而在農業產業轉型與產業結構調整過程中，各類農業經營主體必然面臨轉型收益與轉型風險的利弊權衡，而過大的轉型風險往往會阻礙產業的順利轉型，因此建構合理的風險化解機制對農業現代化建設與鄉村振興有著十分重要的意義。
在此背景下，2019年10月，財政部、農業農村部、銀保監會、林草局聯合印發《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，2020年各省市也紛紛出臺了推動農業保險高質量發展的具體實施意見，以引導農業保險高質量發展，穩步推進農業產業轉型、實現鄉村振興。然而，何為農業保險高質量發展在學界仍無定論。因此，本文擬基于歷史演進與鄉村振興戰略、以保障對象(農業)與保險主體(財政、農民、保險機構)為切入點，探討農業保險高質量發展的衡量標準及現實差距，并基于具體目標分析我國農業保險存在的問題，進而從內部設計與外部監督兩大維度探討我國農業保險高質量發展的實現路徑。
一、農業保險的財政補貼效率：從財政直補到間接支持
在財政轉移支付被世貿組織列為“黃箱”政策背景下，我國開始探索以“綠箱”政策之一的農業保險為依托的新型農業風險保障機制：2007年，中央財政開始增加預算科目“農業保險保險費補貼”，通過保費補貼的方式支持農業產業發展。由此，我國對農業這一弱勢傳統產業的財政支持手段也逐步從早期的種糧直補和直接救濟過渡為市場化運作的政策性農業保險的間接支持方式，下文則將基于此細化財政補貼效率衡量標準，總結我國農業保險在財政補貼效率上的成就與不足。
(一)農業保險財政補貼效率的衡量方式
從財政直補到支持參加農業保險的間接性補貼，我國在農業支持機制上的調整一方面是適應國際化需要，另一方面也有提高財政補貼效率的考慮：首先，相對于財政直接補貼而言，農業保險補償是與實際的糧食等農作物種植活動密切相關的，規避了對種糧耕地荒廢的無效補貼，同時補償額度的高低與個體損失情況直接掛鉤，可顯著提升災害救濟的精準性;其次，比例分攤的繳費機制一方面放大了保障資金池，另一方面也可強化農戶風險意識、放大災害保障效果;此外，其商業化運營可提升損失補償效率，使農戶及時恢復再生產以提升農業穩定性。然而以上理論優勢的實現又以農業保險制度有效為前提：只有農業保險補貼政策的設計與運行協調有序，才可完全實現其預期補貼效率。
而農業保險補貼政策的協調有序又可從“量、質、變”三個維度加以分解：首先，農業保險財政補貼需具備量的有效性，在補貼所撬動的損失補償基金規模(保費收入)、風險保障額度上相對財政直補有明顯提升;其次，農業保險財政補貼政策結構應相對協調，在區域補貼、品種支持、供需保障、繳費分攤結構上相對合理;此外，財政補貼持續有效也離不開科學合理的動態調整機制。
(二)農業保險財政補貼效率的成就與不足
1.相對財政直接補貼而言，政策性農業保險的農業支持能力顯著放大
整體而言，我國農業保險基本實現了其預期優勢，保障能力相對中央財政補貼顯著放大：2007～2019年間，各級財政以3 021.6億元的保費補貼撬動了4 004.84億元的保費收入，實現農業風險保障19.7萬億元，平均放大保費補貼資金65倍、中央直接補貼130倍;此外，農業保險的財政補貼放大能力逐年增強，從2007年的52.37倍增長至2018年的173.57倍，2019年略有回落(見表1)。
2.相對于民政救濟而言，農業保險災害補償的及時性、準確性顯著提升
一方面，農業保險的外部監督機制劃定了定損理賠的基礎要求，《農業保險承保理賠管理暫行辦法》限定保險公司在接到報案后24小時內現場查勘，并限期確定損失程度(養殖業保險以3天為限，種植業保險絕收以20天為限)，《農業保險條例》則明確保險機構需在現場查勘、定損后的10日內完成賠付，而《關于加強農業保險理賠管理工作的通知》則規定賠款支付須 “零現金轉賬直賠到戶”;另一方面，農業保險的市場競爭也推動各險企主動提升服務能力，引入無人機、物聯網、智能識別等技術實現精確定損，同時設計指數類保險產品簡化理賠流程、實現賠付資金即時到賬。
3.農業保險財政補貼機制失調：量較低、質失衡、變無序
從量的維度出發，農業保險賠付支出與歷年財政補貼總額出入不大，農業保險所撬動的風險保障落實到受災農戶手上的比例不高;而從質的維度來看，由于農業保險中央財政補貼范圍有限，大部分地區的大量農產品仍處于風險暴露中，而地方先行、中央配套的央地補貼結構與只補保費、不補運營的保險補貼結構則進一步擴大了財政支持的地域失衡，加大了農業生產的貧富不均、效率受損[1];而從變的維度來看，我國農業保險補貼政策長年不變，無論是在補貼比例還是在補貼范圍上都還沒有建立科學合理的動態調整機制，導致農業保障滯后于農業發展，特別是現代農業的發展得不到有力支持(見表2)。
二、農業保險的產業保障效果：從糧食安全到農業現代化
財政支持是促進農業保險發展的手段，而產業保障則是農業保險發展的根本目標。隨著我國經濟發展、農業產業轉型，農業保障目標也逐步從保糧食安全轉變為支持農業現代化。因此，下文將基于此細化農業保險的產業保障標準，分層次探討其實際保障效果。
(一)農業保險產業保障效果的衡量方式
在鄉村振興戰略背景下，我國農業或以糧食安全為基本要求、以農業產業現代化為核心目標、以農業生產綠色經濟可持續為終極追求;因此農業保險對農業產業的有效保障就包括穩定糧食生產、推動產業結構轉型、提升農產品質量三方面的內容。其中，穩定糧食生產主要是通過農業保險風險分攤實現三大主糧種植面積、產量規模總體穩定，推進產業結構轉型則是通過保險的風險分攤、金融增信、融資推動實現農業產業投入、生產規模、種養類別及生產主體的結構調整，而提升農產品質量則是在打通產銷基礎上通過全流程的風險保障提升農產品質量、確保農業生產綠色生態可持續。
而以上目標的實現又以農業保險供需匹配、保障有效、服務聯動為前提：所謂供需匹配是指農業保險的市場供給與農業產業發展相協調，農業生產者的有效保險需求能夠在農業保險市場找到對應的保險產品;而保障有效則是指農業保險所提供的損失補償能夠充分滿足農業再生產需要，不因人為因素出現損后推脫、保障無效;所謂服務聯動則是指保險能積極發揮信用支持作用、與農村金融體系相聯動，破除農業融資難題、引導市場資本支持農業現代化發展。
(二)現階段政策性農業保險的產業保障效果評價
1.穩定糧食生產的目標基本實現，但對糧農防災激勵略顯不足
1999～2006年間，我國糧食作物播種面積年均下降1.07%，播種面積變異系數為4%;而政策性農業保險開展后，2007～2019年間，我國糧食作物播種面積年均增長0.76%，播種面積變異系數也降至3.77%，糧食作物種植穩定性有所提升;而在糧食產量方面，我國糧食總產量在1999～2006年間以年均0.29%的速度下降，2007年以后則以年均2.32%的速度逐年增長，其中稻谷和小麥產量增長尤為明顯，2007年前二者分別以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后則分別以年均0.98%、1.67%的速度增長，同時其產量波動也從早期的6%(稻谷)、9.55%(小麥)降至后期的4.19%(稻谷)、7.08%(小麥)(見圖1)。
但農業保險對農戶風險教育作用仍顯不足，很多糧農防災意識仍然不強、對天災聽之任之[2]，究其原因或源于我國農業保險保障水平仍然較低、保險激勵仍然不足：2018年我國三大主糧作物保障深度仍在40%左右徘徊，保險責任仍以傳統的自然災害導致的直接物化成本的損失補償為主，而對農戶的防災救災行為仍無明確的激勵機制。
2.促進了效益型、規模化農業的發展，但對專業化農業的保障總體不足
政策性農業保險通過保障對象、保障水平和補貼力度等的選擇，可以有效發揮對農業資源的分配調節作用，促進農業產業結構的優化調整。隨著我國政策性農業保險的廣度和深度不斷拓展，對專業化、規模化、高附加值農產品的保障范圍不斷擴大、保障力度不斷提高，我國農業產業經濟化、規模化傾向明顯。2007年以來，我國蔬菜、藥材等高價值作物的播種占比明顯提升，花卉種植面積也從2007年的7.5萬公頃增長至2018年的163萬公頃;而從生豬養殖結構來看，2007年以前，我國年出欄量超過5萬頭的不足50戶，2007～2017年間，我國生豬個體養殖戶明顯減少、生豬養殖日趨規模化，十年間年出欄量在5萬頭以上的養殖場增長為407戶，年生產規模在1萬頭以上的養殖場數量也翻了一番。
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