摘 要：稅費改革后，國家涉農(nóng)財政資源是采取技術(shù)化分配方式輸入農(nóng)村，沒有實現(xiàn)向村級治理資源的轉(zhuǎn)化，未起到增強村莊治權(quán)的效果。成都市和清遠市農(nóng)村資源分配體系創(chuàng)新實踐通過資源整合、組織配套和分配程序創(chuàng)設(shè)等體制建設(shè)重構(gòu)了國家涉農(nóng)財政資源的民主化分配體系。其所內(nèi)涵的村級組織資源統(tǒng)籌機制、村民利益關(guān)聯(lián)機制和村民民主參與機制實現(xiàn)了村莊治權(quán)再造，這對優(yōu)化國家涉農(nóng)財政資源分配體系、提升農(nóng)村基層治理能力具有重要的啟示意義。

　　關(guān)鍵詞：資源分配體系;技術(shù)化分配;民主化分配;村莊治權(quán)

　　推薦閱讀：《中國牦牛》是目前國內(nèi)外唯一的牦牛學科專業(yè)刊物。1979年經(jīng)農(nóng)墾部批準,四川省出版事業(yè)管理局核準發(fā)給期刊登記證,于1980年正式創(chuàng)刊發(fā)行;1988年全國報刊整頓重新登記時,本刊又經(jīng)農(nóng)業(yè)部審核批準由部主。

　　引 言

　　在已有研究中，學者多是將治權(quán)與資源相聯(lián)系，資源是治權(quán)的重要生產(chǎn)機制。較早提出治權(quán)概念的李昌平主要是強調(diào)集體經(jīng)濟所有制這一村莊治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)對村莊治權(quán)的影響，認為集體土地所有權(quán)的虛置導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治權(quán)的喪失，進而造成了農(nóng)民上訪的增多[1]。西方學者吉登斯揭示了權(quán)力與資源之間的關(guān)聯(lián)，認為權(quán)力依托于資源得以再生產(chǎn)，并將資源分為配置性資源和權(quán)威性資源。“配置性資源指對物質(zhì)工具的支配，這包括物質(zhì)產(chǎn)品以及在其生產(chǎn)過程中可以利用的自然力”;“權(quán)威性資源指對人類行動行使支配的手段”[2]。借鑒吉登斯的資源劃分，申端鋒將鄉(xiāng)村治理資源分為物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源。物質(zhì)性資源主要是指鄉(xiāng)村組織所擁有的物質(zhì)，權(quán)威性資源指鄉(xiāng)村支配農(nóng)民的手段與制度。鄉(xiāng)村治權(quán)便是指鄉(xiāng)村組織凝聚、配置治理資源從而進行鄉(xiāng)村治理的權(quán)力[3]。申端鋒的物質(zhì)性資源即是鄉(xiāng)村治權(quán)生產(chǎn)的物質(zhì)，而權(quán)威性資源為鄉(xiāng)村治權(quán)生產(chǎn)的制度工具和手段。

　　從李昌平以及申端鋒等學者對鄉(xiāng)村治權(quán)的理解中可以發(fā)現(xiàn)，村莊(鄉(xiāng)村)治權(quán)其實是一種村莊(鄉(xiāng)村)相對自主的治理權(quán)力，其中資源特別是具有自主分配權(quán)力的物質(zhì)資源是村莊治權(quán)生產(chǎn)的重要條件。一定的村莊治權(quán)是村民自治得以有效運轉(zhuǎn)的前提。從對既有相關(guān)文獻的梳理可發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村治權(quán)趨于弱化已在學界獲得高度認同，認為自20世紀90年代以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，尤其是財政體制改革是造成鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的重要原因，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的懸浮化[4]、軟指標的硬指標化[5]等都是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的典型表現(xiàn)。以此為基本認識前提，學界涌現(xiàn)了一批鄉(xiāng)村治權(quán)弱化可能引致的治理后果研究。有學者通過個案的實地考察發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的背景下，村民傾向于采取非正規(guī)行動以犧牲公共資源的方式來滿足個人目的[6]。治權(quán)的弱化使鄉(xiāng)村失去了對集體上訪、纏訪、鬧訪者的治理能力，充當了村民上訪的催化劑[7]。更有甚者，鄉(xiāng)村治權(quán)弱化還導(dǎo)致了灰色勢力的繁衍[8]和釘子戶的滋生[9]。

　　已有研究極大豐富了我們關(guān)于鄉(xiāng)村治權(quán)相關(guān)問題的認識，但也存在對如何克服這一現(xiàn)實困境回應(yīng)力度不足的局限。在當前實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實壓力下，伴隨大量國家財政資源的下鄉(xiāng)，探討國家財政資源輸入方式與村級治理，尤其是與村莊治權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，以提出解決這一問題的可行方案便具有十分重要的意義。這不僅關(guān)系到農(nóng)村公共品的供給效率，而且還深刻影響著村級秩序的供給能力。然而，從當前國家涉農(nóng)資源采取的輸入方式來看，村莊治權(quán)并沒有因國家涉農(nóng)資源投入力度的增加而同步增強。成都市和清遠市的相關(guān)制度探索卻在一定程度較為有效地克服了既有國家涉農(nóng)資源分配方式的不足，起到了優(yōu)化村莊公共品供給秩序以及提升村莊治權(quán)的效果。

　　2007年6月，成都市被確立為國家級綜合配套改革試驗區(qū)，要求全面推進各個領(lǐng)域的改革，以形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，以對全國改革的深化起到示范和帶動作用。成都市綜合配套改革涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理體制、建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、健全基層自治組織、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的內(nèi)容。與之類似，廣東省清遠市與湖北省秭歸縣于2014年11月被農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等13個部委列為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，清遠市所涉及到的改革內(nèi)容也非常廣泛，其中最重要的是“三個重心下移”和“三個整合”改革。“三個重心下移”是指基層黨組織向自然村下移、村委會向村民小組下移和公共服務(wù)平臺向農(nóng)村下移，“三個整合”是指農(nóng)村土地資源整合農(nóng)村土地資源整合的具體內(nèi)容是：在村集體統(tǒng)籌下，遵循村民自愿的原則，解決土地細碎化問題。、涉農(nóng)服務(wù)平臺整合涉農(nóng)服務(wù)平臺整合的具體內(nèi)容是構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級社會綜合服務(wù)平臺，在行政村一級建立社會綜合服務(wù)站，集中開展便民利民的全程代辦服務(wù)。和財政涉農(nóng)資金整合。

　　據(jù)實地調(diào)研觀察，成都市和清遠市上述諸多改革中，對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生重要影響并具有顯著改革成效的分別要數(shù)成都市建立公共服務(wù)保障體制中的村級公共服務(wù)與社會管理資金的制度創(chuàng)新和清遠市的財政涉農(nóng)資金整合。雖然二者的具體做法有所差異，但是它們本質(zhì)上都是對既有的國家涉農(nóng)財政資源分配體系的變革，重新構(gòu)建了國家涉農(nóng)財政資源的民主化分配體制。這不僅直接改善了農(nóng)村公共品供給狀況，而且還極大提升了農(nóng)村基層組織的治理能力和激活了村莊社會。

　　一、資源的技術(shù)化分配與村莊治權(quán)弱化

　　稅費改革后，我國大部分農(nóng)村村級組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費以及村莊公共品、公共服務(wù)資源都主要是依賴國家財政。國家向農(nóng)村投入資源的力度基本每年都呈增加的趨勢。就目前來看，國家每年向農(nóng)村投入的各類“三農(nóng)”財政資金總量超過了2萬億。國家財政資源的大量投入在很大程度上緩解了農(nóng)村資源匱乏的困境。但是，國家資源究竟應(yīng)如何進村和采取怎樣的分配方式卻引發(fā)了很大的爭論。從國家治理的角度來看，為了加強對財政資金的規(guī)范化管理，國家往往傾向于采取技術(shù)化的分配方式來實現(xiàn)對各方主體的控制和監(jiān)督，以從國家之前對農(nóng)村的“間接治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;直接治理”[10]。這實則是弱化村級組織自治權(quán)力的思維。