摘 要：土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，十八屆三中全會部署征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三項”試點(diǎn)任務(wù)，為修訂《土地管理法》提供經(jīng)驗支撐。目前，《土地管理法修正案(草案)》已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，并提請全國人大常委會審議。通過觀察了解“三項”試點(diǎn)啟動后各地的試點(diǎn)成效，結(jié)合對“修正案草案”解讀，評析本輪土地制度改革的效果。總體結(jié)論是：現(xiàn)行征地制度基本合理;集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市須保持在“存量”范圍內(nèi);農(nóng)村宅基地退出是一個自然而然的過程;土地制度改革需穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　關(guān)鍵詞：《土地管理法修正案(草案)》;征地制度;集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市;宅基地制度

　　《信陽農(nóng)林學(xué)院學(xué)報》主要欄目有：“研究報告”“綜述”“探索與爭鳴”“茶學(xué)/水產(chǎn)研究”“教育教學(xué)研究”“經(jīng)驗交流”等。

　　一、土地制度改革背景

　　土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。《土地管理法》修訂面臨很大爭議。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革，十八屆三中全會部署征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三項”試點(diǎn)任務(wù)，以期為修法工作提供經(jīng)驗支撐。

　　2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，土地“三項”改革試點(diǎn)全面鋪開。截止到2018年底，試點(diǎn)工作持續(xù)4年，修法工作同步推進(jìn)。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，授權(quán)至2019年12月31日，試點(diǎn)再延長1年。

　　2018年12月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議，審議國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報告(以下簡稱“總結(jié)報告”[1])。“總結(jié)報告”全面總結(jié)全國33個縣市區(qū)試點(diǎn)的基本情況、主要成效和存在問題，并提出了修法意見。

　　目前，《土地管理法修正案(草案)》(下文簡稱“修正案草案”)已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，并提請全國人大常委會審議。“修正案草案”共29條，核心部分是征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。自“三項”試點(diǎn)啟動后，我們一直密切關(guān)注各地的試點(diǎn)成效，對于改革中的關(guān)鍵點(diǎn)、各市縣區(qū)試點(diǎn)情況，我們在《地權(quán)的邏輯Ⅲ——為什么說中國土地制度是全世界最先進(jìn)的》[2]中已經(jīng)做了較系統(tǒng)分析。現(xiàn)結(jié)合對“修正案草案”解讀，評析本輪土地制度改革。

　　二、征地制度改革的難點(diǎn)與突破點(diǎn)

　　關(guān)于征地制度改革，學(xué)術(shù)界和政策界存在4種基本觀點(diǎn)，分別為：取消論、全面縮小論、市價補(bǔ)償論與總體合理論。

　　1.取消論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為征地制度本身就不合理，認(rèn)為土地屬于生產(chǎn)要素，用市場手段配置土地即可，不要政府征地，市場是有效的。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為政府征收土地是剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為征地制度“違憲”，要求放開集體土地入市[3]。

　　2.全面縮小論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為征地制度有必要，原因是市場在土地資源配置存在失靈，尤其是公益用地，私人主體(包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)不可能提供，因此需要政府供給。公益用地之外的非公益用地具有經(jīng)營開發(fā)性質(zhì)，可通過市場供給，無需政府征地。持這種觀點(diǎn)的人支持保留征地制度，同時要求縮小征地范圍，將政府征地限定在“公共用途”范圍內(nèi)[4]。

　　3.市價補(bǔ)償論。持這類觀點(diǎn)人的注意力是在征地補(bǔ)償上，認(rèn)為征地制度最不合理之處在于，政府按照土地原用途價值補(bǔ)償給農(nóng)民，土地增值收益被政府獲得。因此，要求取消《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助最高不超過土地原年產(chǎn)值30倍的上限，要求大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至要求按照“市價”給農(nóng)民補(bǔ)償[5]。

　　4.總體合理論。持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為，征地是政府的合法權(quán)力，征地制度屬于全世界各國都存在的一種必要制度。建立在土地公有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)行征地制度，是中國又快又好發(fā)展的基礎(chǔ)，征地制度需堅持下去，沒有必要大幅度修改[6]。

　　在中央部署的“三項”試點(diǎn)中，征地制度改革主要圍繞著“縮小征地范圍”“完善征地程序”和“完善補(bǔ)償方式”三方面內(nèi)容展開。“修正案草案”關(guān)于征地制度方面的修訂，也是圍繞著三方面進(jìn)行的。其中，緊要處包括兩點(diǎn)：(1)取消在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)“先征后用”規(guī)定，劃定政府征地范圍為“組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等6種情形”。(2)取消土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助不超過原產(chǎn)值30倍上限的規(guī)定。

　　從“修正案草案”來看，首先，取消論未被采納。實(shí)際上，任何一個國家要進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，都離不開征地制度，否定政府的土地征收權(quán)力，是向“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”的封建土地制度退步。其次，“修正案草案”盡管聚焦在縮小征地范圍方面，但是在第14條中，將“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”納入政府征地范圍。這說明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”標(biāo)準(zhǔn)來確定政府征地范圍，一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市場供給的改革主張，未被采納。再者，盡管“修正案草案”取消了關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿侵粚ν晟蒲a(bǔ)償做了原則性規(guī)定，與一些人主張的按照“市價”補(bǔ)償觀點(diǎn)，完全不同。

　　總體來看，在土地征收方面，“修正案草案”對現(xiàn)行制度進(jìn)行了局部完善，國家堅持征地制度的合理性，堅持繼續(xù)通過政府征收來為快速城鎮(zhèn)化供給土地。“修正案草案”沒有對現(xiàn)行制度大修，原因如下：

　　1.激進(jìn)的改革主張未獲得試點(diǎn)支撐。對于“三項”試點(diǎn)反映的問題和不足，“總結(jié)報告”指出，“三項改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點(diǎn)相對不足，33個試點(diǎn)縣(市、區(qū))實(shí)施的1 275宗征地項目中，有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點(diǎn)地區(qū)。”征地制度改革試點(diǎn)樣本分布不均衡，大部分地區(qū)征地制度改革試點(diǎn)推不動，一些地區(qū)甚至沒有一個成功的征地制度改革案例。實(shí)際上，征地改革試點(diǎn)樣本分布不均衡還是次要的，主要問題在于，河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個案例集中的地區(qū)，其試點(diǎn)的重點(diǎn)也主要是集中在完善征收程序和完善征地補(bǔ)償方式，譬如適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或是改變征地補(bǔ)償款發(fā)放方式。這些算是“虛晃一槍”，未觸及征地制度改革的根本問題。征地制度改革的難題包括：要不要征地?如何確定征地范圍?征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到何種程度才算合理?全面提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會給地方財力帶來多大沖擊?提高征地補(bǔ)償減少還是增加“釘子戶”?被征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民的利益如何平衡?將少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的做法全面推開會對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化產(chǎn)生何種影響?沒有答案，就是沒有方案。中央要求穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，這些問題都未通過試點(diǎn)回答，“取消論”“全面縮小論”和“市價補(bǔ)償論”等改革主張未被采納。