摘要：隨著漁業經營體制改革的深入，各級政府漁業行政管理部門逐步加強了漁業公共服務，并取得一定的進展。但是，政府漁業公共服務與漁業發展需求之間還有不小的差距。本文選自：《中國獸醫科學》報道國內外獸醫科學的研究進展和水平，推廣獸醫科學研究成果，反映國內外獸醫科學研究動態，探討新的獸醫學理論和研究方法。展示國內外獸醫科學的最新研究成果，報道畜禽疾病流行動態和對策，交流動物疾病診斷、防疫、檢疫的分子生物學方法和技術，介紹獸醫學基礎理論和知識。

 

　　關鍵詞：漁業管理,職能轉變

 

　　為加強和改善漁業管理，近些年來各級政府積極采取措施，漁業管理方式、方法和效果都得到一定的改善。然而，漁業發展中的一些主要問題和矛盾，特別是資源環境約束與漁業經濟發展的矛盾，仍未能得到有效解決，漁業管理尚存在諸多制約和困難，政府漁業管理不能適應漁業發展需求的矛盾依然十分突出。其中的關鍵問題之一，是長期存在的漁業行政管理體制不順，政府漁業管理職能不能很好地適應漁業管理需求。本文根據我國政府職能轉變的宏觀要求和漁業發展形勢需求，分析我國政府漁業管理職能界定和存在的主要問題，提出政府漁業管理職能轉變的對策建議。

 

　　一、新形勢下我國政府漁業管理職能的界定

 

　　政府職能是國家行政體系在整個國家社會系統中所扮演的角色和發揮的作用，本質上是政府對社會所承擔的責任和法定權限?。只有與其所處的客觀環境和社會需求相適應，政府職能才能正確、有效地發揮政府在社會系統中的作用。

 

　　(一)我國政府職能轉變的宏觀要求

 

　　在市場經濟條件下，政府的主要職能應是彌補“市場失靈”，提供公共產品和進行社會管理。我國已初步建立了市場經濟體系，但市場發育還不完善，經濟結構性矛盾仍比較突出，需要政府在提供基礎性制度條件和經濟結構調整方面發揮作用。為此，新時期我國政府的基本職能應是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務瞄1。2008年2月國務院《關于深化行政管理體制改革的意見》對于如何全面正確履行政府職能，提出要“改善經濟調節、嚴格市場監管、加強社會管理、更加注重公共服務”；指出政府職能轉變的方向是實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變口1。

 

　　(二)當前我國漁業發展形勢

 

　　隨著漁業經濟的快速發展，我國漁業經營體制和漁業發展的內外部環境均發生了重大變化。1．市場機制在的基礎性作用明顯增強

 

　　上世紀90年代中期以后，漁業經營體制發生重大轉變，漁業經營自主化和漁業經濟形式私有化程度大大提高【41。市場機制在漁業經濟發展中的基礎性作用日益明顯，成為調整漁業發展的主導力量。

 

　　2．水產品供求關系發生了深刻變化

 

　　在水產品產量與市場需求穩步增長的同時，水產品質量安全的市場要求不斷提高與監督保障水平低的矛盾日漸突出，資源環境的剛性約束與漁業發展之間的矛盾依然尖銳。漁業發展的主要矛盾已由供應不足轉變為受市場和資源的雙重約束，質量、效益提高與資源環境可持續利用是今后漁業能否持續健康發展的關鍵。

 

　　3．漁業發展和漁業管理的國際化程度越來越高

 

　　我國漁業經濟國際化程度不斷提高，捕撈、養殖和水產品加工對世界漁業資源和國際市場資源的需求日益擴大；國際管理對我國遠洋漁業和水產品國際貿易的影響逐步增強瞪西1，周邊海域的漁業管理國際化、復雜化趨向明顯盯。81。國際化管理正深刻影響著我國漁業的生產方式、內外貿易和內部管理。

 

　　4．漁業發展長期存在的主要問題未能得到有效解決，新的問題不斷出現近十年來，我國漁業管理已取得重大進步。但漁業發展長期存在的主要問題仍未得到有效解決：過大的捕撈能力和有限的漁業資源之間的矛盾依舊突出，捕撈違法生產和違規作業仍較多存在，漁業安全生產形勢仍未得到根本扭轉。同時，新問題不斷出現：養殖水產品質量安全問題日益突出，漁業水域污染和環境破壞對漁業生產的影響日趨嚴重，水域灘涂漁業使用權益受侵害的現象不斷發生。

 

　　(三)新形勢下我國政府漁業管理職能界定

 

　　根據我國行政管理體制改革與政府職能轉變的宏觀要求和漁業經濟發展形勢變化產生的內在需要，新形勢下我國政府漁業管理應具備的主要職能可以概括為：漁業經濟調節，漁業法制建設，漁業公共服務和漁業監督管理。

 

　　1．漁業經濟調節

 

　　漁業是典型的資源環境型產業，涉及公有性的水域、灘涂資源和漁業生物資源，漁業發展的目標要實現經濟效益、生態效益和社會效益的協調統一。因此，必須由政府對漁業經濟進行調節，而不能完全依靠市場。政府漁業經濟調節在內容上主要是產業結構和經濟增長方式的調整，特別是在當前漁業發展受資源和市場雙重約束的情況下，經濟結構調整和增長方式轉變成為漁業能否實現可持續發展的關鍵。此外，還需要調整漁業內部的資源和收入分配以及漁業與其他相關行業的關系，以維護農村漁區社會穩定和發展。

 

　　2．漁業法制建設

 

　　在市場經濟條件下，對各種經濟社會關系真正發揮作用的是法律體系，政府職能的價值取向應是“法治”，為此政府必須提供作為“法治”前提和基礎的法律制度。鑒于國家立法和行政職能分離，政府漁業法制建設職能主要是根據漁業管理需求向立法機關提出立法建議，并根據國家基本漁業法律制定漁業行政法規、規章，以及在法律框架下建立和優化漁業管理制度。

 

　　3．漁業監督管理

 

　　我國已基本實現了漁業經營自主化，市場機制在漁業經濟運行中發揮著主導作用。在此條件下，政府必須加強監督管理，以維護正常的漁業經濟運行秩序，保護漁業資源和水域環境等自然基礎條件，保障漁業生產安全、水產品質量安全，為實現漁業公共利益、長遠利益提供基礎保障。

 

　　4．漁業公共服務

 

　　一方面，作為漁業基本物質基礎的漁業資源和環境具有公有性，其供給必須也只能依靠政府予以保障。特別是在當前我國漁業資源普遍被過度開發利用，漁業水域環境惡化的現實下，更需要由政府主導進行漁業資源養護、生態環境修復等基礎保障服務。另一方面，漁民權益保護、漁業安全生產保障、漁業基礎設施建設、漁業信息和科技服務等都是政府應承擔的責任。此外，從維護國家漁業權益和漁民權益的雙重目的出發，在協調有關漁業的國際關系方面，政府應責無旁貸地承擔服務責任。

 

　　二、當前政府漁業管理職能存在的主要問題

 

　　改革開放以來，我國在漁業發展的認識上，逐步由“重生產，輕管理”向加強管理轉變，特別是1986年《中華人民共和國漁業法》頒布實施后，各項漁業管理制度逐步建立并實施。上世紀90年代中期大規模漁業經營體制改革完成后，政府職鋁基本實現了由組織、指揮漁業生產向監督管理和漁業服務的轉變。但是，從目前我國政府漁業管理職能的運行狀況來看，仍存在諸多問題，還不能很好地適應漁業發展的客觀需要。

 

　　(一)漁業法制建設滯后

 

　　我國漁業法制建設已取得重大進展，對促進漁業可持續發展和維護國家漁業權益發揮了重要作用。但是，當前我國漁業法制仍不能有效地解決漁業發展中存在的各種問題。首先是漁業配套立法不足，特別是2000年《漁業法》修改以后，部分重要內容如捕撈限額制度等，缺乏相應的行政法規或規章予以具體化、制度化，不能形成相應的管理制度，無法支撐現有漁業基本法律貫徹落實。其次，一些重要的漁業管理環節尚缺乏相應的法律制度，如漁業資源配置、漁業統計監督等，從而對漁業管理的實施和效果產生影響。

 

　　(二)漁業經濟宏觀調節不足

 

　　在漁業產量穩步增長的同時，我國漁業產業結構已經發生了重大變化，實現了以養殖為主的產業結構調整，水產養殖產量和捕撈產量比例從1985年的45：55發展為2007年的69：31(根據第二次全國農業普查調整后數據)，同時加快了以外向型漁業為主的結構調整步伐。但目前我國漁業經濟仍以規模擴張的粗放型增長方式為主，生產發展與資源環境的矛盾依舊突出，漁業增長方式急需由規模擴張型向質量效益型轉變。同時，漁業結構性問題仍然存在：水產品加工依然未能得到突破性發展，2006年全國水產品加工總量占水產品總量的比重為25％，比1995年(16．5％)僅增加了8．5個百分點，水產加工產值占漁業經濟總產值的比例由1995年的18．4％下降到2004年的16．5％，2006年有所恢復，也僅為18％；海洋捕撈作業方式未能優化；水產養殖經營方式仍以粗放、分散式小農經濟為主，集約化、健康養殖模式仍有待于進一步發展”01。

 

　　(三)漁業公共服務薄弱

 

　　水域污染和生態環境破壞對漁業資源損害、對養殖水域灘涂使用權的侵害等問題一直未能得到有效解決，甚至呈現進一步惡化的趨勢；有效的水產養殖病害防治等體系尚未真正建立；完整、有效的漁業安全生產服務和監管體系還沒有完全形成，安全事故還不能得到有效控制；轉產轉業漁民就業保障、漁民最低生活保障等方面尚有待進一步加強。