摘要：農地流轉是實現規模化、集約化農業經營的重要措施，但實踐中存在農地“非根化”“非農化”、農地流轉過度集中、農地被迫流轉等風險。因此，需通過加強集體經濟組織對農地流轉用途和規模的監督、構建農地流轉履約保證保險制度、完善農地流轉合理定價機制、培育新型農業經營主體等方式完善“三權分置”下農地流轉風險防范體系。

　　關鍵詞：三權分置;農地流轉;風險防范

　　農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”的提出，是為在最大范圍內優化配置土地資源，實現規模化、集約化經營。2015年國務院相繼出臺《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》《深化農村改革綜合性實施方案》等相關政策。為深化農村土地產權制度改革，2018年又修改現行法律中與此不適應部分，十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議表決通過了關于修改《農村土地承包法》的決定，確定“三權分置”構造，明確農地流轉過程中土地承包經營權分置為土地承包權和經營權。近年來，農地流轉規模的不斷擴大出現了風險，需在農村土地制度改革中加以重視以促進鄉村振興戰略發展。

　　1 “三權分置”促進農地流轉的優勢

　　“三權分置”是適應中國農地流轉的農村土地制度，有利于提高農業效率[1]。經分析總結，主要具有下列優勢。

　　1.1 加快農地流轉效率

　　城市化是城鄉發展中的必然階段，很多農民選擇人城務工以達到提高收入的目的，使農村留下大量的孤寡老人和留守兒童。由于老人及兒童的勞動能力不及青壯年，在農地僅允許本集體經濟組織內部流轉背景下無法產生更高收益，導致農地撂荒。土地經營權因流轉而產生，得以將農地流轉給村中的勞動能手、種糧大戶或家庭農場等新型農業經營主體，年輕農民不再被限制于土地之上。城市化進程需將大量農業戶口轉化為城鎮戶口，但中國目前的農業人口遠超城市人口，城市化還需付出較長時間的努力[2]。允許農地流轉可為進城農民提供保障，因為即使無法親自農耕，也能通過將農地流轉獲取經濟收入，確保農地價值實現，消除進城務工農民的后顧之憂。

　　1.2 為農地流轉設置保護屏障

　　土地經營權放開使得農地可在市場上流轉。一方面，優化了土地資源配置效率，創新了經營體系，大幅度提高農業勞動生產率和農業現代化水平。農民通過土地經營權轉讓，使新型農業經營主體具有更先進的勞動資料，農地資源更為集中，擴大了種植面積。新型農業經營主體可獲得更大的經濟收益，反過來又促進勞動效率的提高和農業生產工具的發展。另一方面，土地經營權轉讓吸引了工商資本進人農業領域，開展大規模企業化生產以及農產品精深加工，提升了農業生產的科技含量和附加值。將土地經營權轉讓給新型農業經營主體，擴大了生產規模，既帶動當地經濟發展，又可帶動當地就業率的提高，農民可以選擇在新型農業經營主體中就業，在取得土地經營權流轉收入的基礎上可獲得工資收入[3]。“三權分置”改變了以往土地僅作為生產資料存在，不能憑借土地本身獲取資產性收益的情況，而允許農地流轉則使農地成為了資本[4]。

　　2 “三權分置”下農地流轉風險

　　2.1 農地“非糧化”“非農化”

　　“非糧化”和“非農化”是指隨著農地流轉次數變多，因管控不嚴，導致農地最終用于種植經濟作物，甚至用于第二、三產業發展，喪失農業用途[5]，這是農地流轉過程中經濟選擇的結果。農地流轉的目的在于允許工商資本進入農業生產領域，實現規模化、集約化經營。農地流入方在取得土地經營權之后，若要從事糧食作物種植需投入大量的勞動要素，如農民、工具等，形成高昂成本。但市場上糧食作物價格遠不及經濟作物，并且經濟作物的資本投入也相對較低，基于“理性經濟人”假設，為能夠獲得更高的經濟回報率，農地流入方傾向于種植經濟作物。同時，糧食作物對土地肥沃度要求較高，如果土地不夠肥沃需要重新培養，增加了成本，故在不夠肥沃的農地上種植經濟作物更為有利。城市土地比農地價格高，如購買城市土地進行工業生產，付出的成本遠高于購買農地經營權，且城市中禁止產生大量污染的工業企業在城市中設置產房。為降低生產成本，工業企業在農地流轉不加以管控的前提下，可能會到農村安置廠房，增加了農村污染。非農業生產獲得收益高于農業生產，而且非農產業的回報率和資金回收率較高，因此產生農地的“非糧化”和“非農化”，而農地“非糧化”和“非農化”意味著國家糧食安全受到威脅。

　　2.2 農地流轉過度集中

　　“兩權分立”下的家庭聯產承包責任制，為確保本集體經濟組織內部成員均享有農地，因此農地劃分并不集中，使得在相對完整的農地上存在許多家庭的土地承包經營權。“三權分置”改革目的是實現適度規模化、集約化經營，故而農地流入方需要獲得完整農地才得以形成，僅能對符合其要求的可能分屬不同家庭的承包地分別取得。當農地流入方在目標農地上取得其中一位農戶所有的土地經營權時，其他農戶為實現經濟利益也會將其所有的承包地轉讓給該農地流入方。當農地流入方無法獲得整塊農地的土地經營權，就會對其規模化、集約化經營產生不利影響，需要支付較高的費用才能獲得土地經營權。再者，因完整農地由多個農戶所有，農地流入方會選擇直接與集體經濟組織或村民委員會協商，而集體經濟組織和村民委員會為達到農地流轉指標或獲取經濟利益，會規勸農戶轉讓土地經營權。因此，如果對農地流轉規模不加以控制，可能導致農村內大量農地流轉給同一農地流入方[6]。對于農地流入方而言，農地流轉過度集中能夠使其獲得更高的農地經濟增值空間，但對農戶來說，存在農地權益被擠壓、受損等風險。過度規模化、集約化經營與中國倡導的適度規模化、集約化經營不符合，很容易導致土地資源的浪費。當農民在城市中無法生存想要回到農村從事農業生產時，因土地經營權期限未到且本集體經濟組織不再分配農地，容易導致農民處于兩難境地。

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