摘 要：公共設(shè)施選址常常因為鄰避效應(yīng)而激發(fā)社會矛盾，引發(fā)社會事件，而發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，公民參與是避免此類選址事件惡化的主要方式。現(xiàn)以廣州市番禹區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例，運用政治過程理論與公民參與階梯理論，詳細(xì)探究公共設(shè)施選址事件背后的公眾參與機制。研究發(fā)現(xiàn)，番禺垃圾焚燒廠選址事件中公民的利益表達(dá)始終理性、合法、有理有據(jù)，并且通過制度化的渠道來進(jìn)行意見表達(dá)，使公眾參與發(fā)揮效力。總結(jié)番禺價值，現(xiàn)提出改善鄰避設(shè)施選址中公眾參與的三方面建議，包括：政府搭建官民對話平臺，公眾參與的合法化、常態(tài)化和制度化，以及媒體發(fā)揮輿論作用構(gòu)建議題。只有建立起實際意義上的公眾參與機制，促進(jìn)民意表達(dá)才能根本解決鄰避設(shè)施選址問題產(chǎn)生，保證城市建設(shè)的正常秩序和持續(xù)發(fā)展。

　　作者：李東萍

　　關(guān)鍵詞：政策議程;鄰避設(shè)施;民意表達(dá);公民參與;方式

　　隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口規(guī)模迅速膨脹，垃圾和廢物的排放量也迅猛增加，居民的生活空間受到不斷擠壓，對公共設(shè)施的需求增加。這些公共設(shè)施雖然能提高城市公共生活質(zhì)量，但本身帶有一定的負(fù)外部性，可能給當(dāng)?shù)鼐用駧硎聦嵣匣蛳胂笾械耐{而受到居民選擇性的抵制，因此常常被稱為“鄰避效應(yīng)”，尤其在垃圾焚燒發(fā)電廠選址中頻頻發(fā)生。目前，對于公共設(shè)施選址問題而激起的鄰避沖突研究也居多。已有的研究及國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗可知，針對此類事件，公眾參與是較為可行的化解相關(guān)利益方?jīng)_突的途徑(胡燕等，岳光，陳志誠，等2003)，但是，我國公共設(shè)施選址過程中參與各方是如何博弈的?是否真的已經(jīng)出現(xiàn)了公眾參與?公眾參與實效性的方式和路徑是什么?目前，已有的研究大多只從事件最終效果來討論公眾參與的成效(楊槿，葉芳芳，陳陽2010)并沒有著眼過程本身進(jìn)行深入研究。

　　公眾參與不僅是一個公共治理話題，也是一個實踐課題。全國層出不窮的環(huán)保群體性事件中，廣東番禺垃圾焚燒事件是唯一一個沒有流血沖突的事件。官民之間展開良好互動，官員承認(rèn)公民維權(quán)合法正當(dāng)，公民通過合法路徑說服官員。這些舉措對于研究中國鄰避問題中公民參與有一定借鑒意義。本研究基于政治過程理論與公民參與階梯理論，挖掘番禺事件過程中公民參與的博弈與互動形式，探討我國公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)及公民參與機制，為未來推進(jìn)我國公共設(shè)施選址的公民參與提供發(fā)展思路。

　　一、概念界定、理論框架與研究方法

　　(一)概念界定

　　鄰避的內(nèi)涵。關(guān)于鄰避問題的研究最早是美國，美國在其工業(yè)化、城市化發(fā)展的過渡過程中和當(dāng)下中國一樣面臨鄰避問題。“鄰避”一詞最早是由厄黑爾提出的，用英文表示為“NotInMyBackYard”，意思是“不要在我家后院”，描述那些為社會帶來整體性福利，但對周圍居民帶來負(fù)外部性的設(shè)施(O’Hare，1977)。后來這個詞被媒體和學(xué)界廣泛使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進(jìn)程中，許多集體消費的必要公共設(shè)施與非集體消費的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴散，而引起周邊居民反對與抗?fàn)幍默F(xiàn)象(譚鴻仁，王俊隆，2005)。

　　(二)公民參與

　　哈貝馬斯在《合法性危機》一書中指出“公民參與是實現(xiàn)各種利益充分表達(dá)、進(jìn)行富有意義的交流以及協(xié)商一致的制度過程。”盡管學(xué)界對公民參與的概念有著差異化的豐富解讀，其理解核心大體一致：公民參與是指公民參與到社會、社區(qū)等共同體的生活中以便改善他人的境遇或是改變共同體的未來。在人類歷史的長河中，公民參與是公民走向公共領(lǐng)域、參與公共治理的重要途徑，也是國家實現(xiàn)政治文明、發(fā)揚民主精神所不可或缺的部分，在現(xiàn)代治理的公共設(shè)施選址過程中也非常重要。

　　(三)理論分析框架

　　(1)政治過程理論

　　美國學(xué)者戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，認(rèn)為公共政策是政府對全社會公共利益進(jìn)行有權(quán)威的價值分配，從政策的政治過程來看，公共決策的本質(zhì)在于分配和增進(jìn)社會利益，其過程是各種利益群體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)的過程，是決策主體依據(jù)自身的利益需求對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、綜合和博弈的過程，而我國起起落落的公共設(shè)施選址問題就是圍繞著政策系統(tǒng)的輸入、輸出、反饋和調(diào)整的過程，也是各個政府與民眾的互動與博弈過程。通過總結(jié)既有鄰避事件，我們可以將政治系統(tǒng)的互動與博弈具體化為幾個關(guān)鍵方面，從而在整個運轉(zhuǎn)過程中考察公民的參與，這個系統(tǒng)運轉(zhuǎn)過程包括：利益主體、行動策略、利益表達(dá)與訴求回應(yīng)、方案制定與實施。具體而言，各個主體在既有的綜合情況下選擇行動策略，而其受信息與認(rèn)知的影響，公民參與進(jìn)行利益表達(dá)，政府對訴求予以回應(yīng)，在輿論推動與外部干預(yù)下，最終制定出雙方認(rèn)可的解決方案(見圖1)。

　　(2)公民參與階梯理論

　　公眾參與階梯理論最早是由Arnstein在1969年提出的，他認(rèn)為公民參與可以分為八個階段，分別由三個不同的參與程度組成：無參與、象征性參與和實質(zhì)性參與(Arnstein，1969)。這三個不同的參與程度對應(yīng)的八個階段各有自身的特征(見表1)。在這三個階段，公眾參與受到多種因素的影響，主要有利益因素、信息不對稱、歷史傳統(tǒng)以及政治體制等。用公民參與階梯理論分析，主要通過對比探討番禺鄰避設(shè)施的選址過程中公眾參與的層次、參與效果和存在的問題，以及經(jīng)驗啟示。

　　(四)研究方法

　　(1)方法選擇

　　文章采用案例研究的方法，以深入挖掘案例背后公民參與的機制。案例研究法主要基于現(xiàn)實個案，深度挖掘沖突的背景、原因和治理策略等(夏志強，羅書川，2015)。作為一種經(jīng)驗性的研究方法，案例研究有助于清晰地解釋是怎么樣與為什么的問題，通過運用相關(guān)理論對案例進(jìn)行抽絲剝繭般的分析，深化對問題的把握，挖掘?qū)嵭缘恼呓ㄗh。

　　(2)案例選取

　　文章的案例研究選擇了一個我國公共決策史上典型的公眾參與案例——“番禺垃圾焚燒事件”，從維權(quán)者方面而言，沒有封路、跳橋和暴力襲警，始終合理有據(jù)的表達(dá)意見;從政府方面而言，自始至終承認(rèn)民眾維權(quán)合法正當(dāng)，承認(rèn)垃圾焚燒項目必須取得民意認(rèn)同。在這場官民互動模式中，雙方都在公開媒體上擺出許多觀點和證據(jù)協(xié)商對話，這種討論和良性互動模式中官民博弈是一次很好的嘗試。因此，本案例立足番禺事件關(guān)鍵過程，對此次公共決策中公民參與方式進(jìn)行分析，從不同角度找尋保障公眾參與的長效機制，以確立合法參與途徑、促進(jìn)公民理性表達(dá)意見。

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