摘要：鄉村治理是我國農村現代化發展建設的最基本問題之一，隨著鄉村振興戰略的提出和實施，健全新時代鄉村治理體系更是成為重要的戰略任務。北京作為大國首都和擁有兩千多萬人口的特大型城市，國際形勢的外在需求和首都鄉村振興的內在要求，決定了其完善鄉村治理的必要性和緊迫性。本文重點從鄉村治理的概念界定、鄉村治理的政策背景、新時代鄉村治理的路徑探討、我國首都等發達地區鄉村治理實踐分析及國外鄉村治理經驗五個部分，對我國新時代首都鄉村治理進行了研究綜述，為新時代首都鄉村治理體系的構建提供了理論指導，并對現階段研究存在的不足和缺憾進行了歸納總結。
關鍵詞：鄉村振興;鄉村治理;復合型首都;北京市
引言
鄉村治理一直是學術界研究的熱點。黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，并且強調“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系” [1]之后，更是引發了學者和實踐者對鄉村治理研究的新一輪高潮。
北京作為新時代背景下的大國首都，完善首都鄉村治理體系是高標準、高水平、高質量實施鄉村振興的應有之義，是破解首都鄉村當前短板的客觀要求，更是復合型功能首都鄉村發展的外在需求。因此，本文圍繞新時代首都鄉村治理，進行相關理論研究和實踐成果的梳理總結。
1 鄉村治理的概念界定
國內“鄉村治理”的概念，最初由華中師范大學中國農村問題研究中心的徐勇教授于1998年在廬山腳下實驗村召開的研討會上提出，使用這一更具有包容性的概念來解釋和分析鄉村社會，并基于“村治實驗”的經驗與反思，定義鄉村治理是指通過解決鄉村面臨的問題，實現鄉村的發展和穩定，涉及到鄉村治理的主體、權利結構、目標、方式等不同維度[2]。這一概念的提出，也引導了學術界關于鄉村治理研究的三大方向：權力導向、主體導向和目標導向[3]。
權力導向的核心是權力配置的多元化，定義鄉村治理是一個由國家和社會共同作用而形成的公共權威對鄉村社會調控和治理的動態過程[4-5]。主體導向認為，鄉村治理就是性質不同的各種組織，通過一定的制度機制共同把鄉村公共事務管理好[6-7]。目標導向則是要實現鄉村社會公共利益的最大化。如賀雪峰[8]認為“鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國的鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展”。這三大導向也從權力、主體和目標三個方面共同構筑了鄉村治理的基本內涵。
2013年11月，中共十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內涵，指出“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規的安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”。從這個意義上講，鄉村治理更強調制度安排。
劉守英等[9]提出鄉村治理是一系列制度安排的集合，它是鄉村秩序的基礎，也是農村現代化的重要組成部分。黨的十九大報告使用“自治、法治與德治相結合”明確表述鄉村治理體系，既考慮了鄉村秩序的特性，也考慮了自上而下的秩序統一。“自治”實現村民自我民主管理，“法治”實現法律對鄉村的正式約束，“德治”實現村莊道德和非正式制度約束。
因此，本文界定“鄉村治理”是在制度層面的探討，是“自治、德治、法治”理念下的一系列制度安排，涉及到鄉村產業、生態、文化、社會等各領域，其目標是實現鄉村振興和鄉村治理現代化。
2 鄉村治理的政策背景
2.1 制度變遷
回顧新中國成立至今鄉村治理制度與秩序演變歷程，可將其概括為四個時期，即人民公社時期的“政社合一”時期、改革開放后的“鄉政村治”時期、全面廢除農業稅后“農民主體能力建設”時期及黨的十九大以來的鄉村治理新時代。鄉村治理經歷了從村民自治到鄉政村治又到鄉村共治的過程，涉及經濟發展、公共服務、城鄉一體、生態環境及基層民主等關鍵領域，蘊含了國家高位推動、堅持農民主體地位、構建多元鄉村治理融合機制等鮮明的中國經驗[10-12]。
2.1.1“政社合一”時期
新中國成立后，農村的主要經濟組織形態為人民公社，通過計劃經濟順利實現了依靠農業積累建立工業化基礎;然而后期目標異化、體制僵化，束縛了農業生產力的發展[13]。
2.1.2“鄉政村治”時期
1978年，家庭聯產承包責任制在全國范圍內推廣。1980年，廣西宜州市合寨村探索并初步形成了與新生產經營模式相匹配的、以“村民自治”為核心特征的鄉村治理框架。1987年，村民自治在廣大農村推行開來，在鄉鎮建立了取代人民公社的人民政府，在村一級實施村民自治，即“鄉政村治”。這一制度確保了農村經濟社會的基本穩定，但隨著時間的推進，出現財政困境導致鄉鎮政權發生“自利”行為，由于國家汲取資源而發生了由治到亂的變化[14]。徐勇[15]提出“縣政、鄉派、村治”，通過強村、精鄉、簡縣來改善;沈延生[16]提出“鄉治村政”;溫鐵軍[17]提出將鄉鎮政府改為鄉公所，作為縣級政府的派出機構，村一級實行自治，鎮一級自治但只管理鎮建成區。
2.1.3全面廢除農業稅后“農民主體能力建設”時期
取消農業稅后，農村干群矛盾得以化解，但鄉村治理公共事務管理出現缺失，鄉村精英治理、能人治理的現象較為突出，但也極易導致鄉村治理的“寡頭政治”。很多研究學者認為：優化鄉村治理結構是提升鄉村治理制度績效的重要措施[18];鄉村治理要完善民主法治，提倡民主合作模式[19];強化農村基層黨組織的政治功能[20];要以激活農民的自治性與群眾性為主旨[21]。同時國家政策不斷向農村傾斜，為農村現代化與新型城鎮化提供了良好的發展環境和政策支持[22]。
2.1.4黨的十九大以來的鄉村治理新時代
如何解決鄉村制度落地、組織空轉與主體能力發展不平衡等問題，成為鄉村治理進入新時代必須要回應的命題，并且強調以治理的有效性作為形成治理的終極價值追求[23]。
2.2 政策解讀
2.2.1政策演進趨勢
回顧改革開放以來中央一號文件的政策演進，關注主題涉及了家庭聯產承包責任制、農村稅費改革、新農村建設、農業現代化、農業供給側結構性改革及鄉村振興戰略等，體現出我國鄉村治理政策演進的梯次發展趨勢[24](見表1)。
2.2.2政策要求變化
總結鄉村治理領域的政策要求變化：在鄉村黨建方面，始終重視農村基層黨組織建設在鄉村治理和組織中的地位和作用，強調優秀人才培養;鄉村自治方面，在民主管理要求的基礎上增加村民自治內容要求，推進村規民約、村民自治試點等工作的開展;鄉村法治方面，在農村普法教育和權利維護要求的基礎上，增加對鄉村調解、公共法律服務等方面的要求;鄉村德治方面，以“德治”代替“精神文明建設”表述，并提出與自治、法治相結合的要求;平安鄉村方面被列為單獨的組成部分進行明確要求。
2.2.3重點難點解讀
諸多專家學者已針對鄉村治理政策的重點難點作出解讀[27]，提出應抓住產權明晰、農村基礎設施完善及現代新型經營主體建設三大問題進行鄉村治理與復興;提出現階段農村存在基本組織制度沒有解決，基本經濟制度及其與組織制度的關系尚未明確，現行的經濟制度不適應農村組織制度發展需要或者治理建設需要等問題;中國的鄉村治理應避免強制照搬殖民國家或者新大陸國家農業現代化道路、用城市建設模式來建設農村及用工業化模式來推進農業現代化的三大錯誤。總體看來，通過上下體系融合、頂層設計與基層實踐響應，將鄉村治理體系納入國家治理體系和治理能力建設至關重要[28]。
3 新時代鄉村治理的路徑探討
夯實農村基層基礎是保障治理有效的固本之策，“三治合一”體系建設既是推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐場域，也是實現鄉村振興的方法論。因此本部分從農村基層組織建設、鄉村自治、鄉村德治和鄉村法治等路徑進行探討，并結合國際視野總結發達國家鄉村治理的先進經驗。
3.1 基層組織建設
農村基層黨組織是鄉村治理的根本力量和治理體系的中心，發揮著領導核心作用與戰斗堡壘作用;同時，鄉鎮政府、村兩委等行政組織作為鄉村治理的中堅力量，其治理行動和能力直接決定鄉村治理的成效。
在基層黨組織建設研究領域，專家學者提出在多元共治模式下明確農村基層黨組織領導核心地位，通過轉變自身的選舉方式、工作方式、監督方式，強化鄉村基層組織體系來增強國家的常規性權力[29];在政治組織功能發展和轉型方面，提出突出政黨的社會屬性、強化服務功能[30-31];在個案研究方面，對廣東省珠海市等地黨建引領鄉村治理創新模式進行研究，重點從加強農村黨內民主建設、加強農村黨員干部隊伍建設、改善和創新農村黨的領導體制和方式、構建共建共治共享機制等方面進行了深入探討[32];對于“第一書記”機制，從抓黨建、促脫貧等方面探討了對鄉村治理的推動作用。
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