論文摘要：1977年,國際咨詢工程師聯(lián)合會(FIDIC)和歐洲公路工程建設(shè)工程國際工程聯(lián)合會(FIEC)以各國實踐為基礎(chǔ),編制了《土木工程施工國際通用合同條件》。它以招標承包制為基礎(chǔ),規(guī)定了工程承包過程的管理條件,已被廣泛應(yīng)用于國際工程市場。此后許多國家則相繼制訂和頒布了有關(guān)招標與投標的法律、法規(guī)。總之,招標與投標作為一種交易方式,在實踐中應(yīng)用己越來越廣泛,并已逐步形成了一套完整的國際慣例。

　　一 公路工程招投標概述

　　工程項目招投標,指在國家法律保護和監(jiān)督下進行業(yè)主與承包商雙方同意下的交易經(jīng)營活動。工程建設(shè)項目實行招投標制是工程承發(fā)包方式。經(jīng)過近百年來的發(fā)展,目前的招投標制度日趨成熟和完善,己成為體現(xiàn)公平、高效與合理性的工程承發(fā)包標準制度。

　　我國最早采用招投標方式進行國際招標的工程是1987年云南的魯布格水電站工程,此后,招投標制就在我國逐步推行起來。至今已經(jīng)有20多年的歷史,我國實行招投標的工程比例逐年上升。2001年1月1日《中華人民共和國招投標法》的頒布實施,將招投標制度納入法制軌道成為我國公路工程建設(shè)的主流,全國90%以上地級市已建立了專門的招投標管理機構(gòu)。全國30個省、自治區(qū)、直轄市都依據(jù)《中華人民共和國招投標法》制定了相應(yīng)的招投標管理細則,為開展招投標工作提供了法律保障。

　　(一)招標投標制的簡介與意義

　　實際工作中,項目通過招標一般能節(jié)省總投資的10%左右,有些項目節(jié)省投資幅度更大。西安繞城高速公路項目的路基和路面工程,通過招標分別比概算投資節(jié)省18%和16%。同時,通過招標尤其是公開招標選擇的承建隊伍資質(zhì)普遍較高、實力較強,采購的設(shè)備和材料質(zhì)量都能達到甚至超過設(shè)計和規(guī)范要求,有力地保證了工程建設(shè)質(zhì)量和工期要求。

　　1、對培育和發(fā)展公路工程建設(shè)市場的重要作用

　　完成一個公路工程建設(shè)項目,要進行多方面的工作,這些工作必須按照一定的程序依次進行,才能達到預(yù)期的效果。建國50多年來,建設(shè)項目管理正反兩方面的經(jīng)驗充分證明,嚴格按工程建設(shè)項目程序辦事,投資效果就好;違反建設(shè)項目程序,投資效果就差。而建設(shè)工程不論是全過程招標,還是勘察設(shè)計、材料設(shè)備、施工招標,都要依據(jù)有關(guān)招投標法規(guī)的規(guī)定,具備各自的基本條件。這些招標基本條件都是工程項目建設(shè)程序各階段的具體內(nèi)容,只有依據(jù)招投標法的規(guī)定,做好這些工作,才能進行招標。在招投標制度下,建設(shè)項目必須按程序辦事,才有可能拿到工程;否則將失去施工的資格。

　　2、促使體制改革,建立市場經(jīng)濟體制

　　公路建設(shè)工程管理實行招投標,它涉及計劃、價格、物資供應(yīng)、勞動工資等各方面,在積極推行招投標制的情況下,對那些不能適應(yīng)招投標需要的現(xiàn)行的計劃體制、價格體制、物資供應(yīng)體制、勞動工資體制進行配套改革,進而可以促進整個市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。

　　3、加快我國企業(yè)進入國際市場的步伐

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展,一方面要開拓國內(nèi)市場,另一方面要積極參與國際競爭和國際合作。國際工程咨詢和國際工程承包是一個巨大的市場,每年工程承包合同額達2000億美元以上。這些合同都要通過競爭性招投標才能獲得。如世界銀行貸款項目,對貸款國的前提條件是工程發(fā)包和貨物采購都要實行國際或國內(nèi)競爭招標,這樣做不但保證了工期和質(zhì)量,控制了投資,而且推動了我國招投標的發(fā)展。我國的企業(yè)應(yīng)該通過參與國際競爭來提高自身素質(zhì),這樣才有可能在國際工程競爭中獲得成就。

　　4、減少費用,建設(shè)節(jié)約型社會

　　實行建設(shè)項目的招標投標能夠減少費用,節(jié)省人力、物力、財力,進而使工程造價有所降低。我國目前從招標、投標、開標、評標直至定標,均在統(tǒng)一的有形市場中進行,減少冗余成本,符合建設(shè)節(jié)約型社會的時代要求。

　　二 我國公路工程招標投標模式的現(xiàn)狀

　　我國最早采用招投標方式進行國際招標的工程是1987年云南的魯布格水電站工程,此后,招投標制就在我國逐步推行起來。至今已經(jīng)有20多年的歷史。我國公路工程招標目前有三種方式并且有一定嚴格的執(zhí)行程序和相關(guān)的法律條文。

　　(一)公路工程建設(shè)項目招標的方式

　　公路工程建設(shè)項目招標的方式在國際上通行有公開招標、邀請招標和議標。

　　1、公開招標

　　我國在推行公開招標實踐中,存在不少問題。主要是:首先,公開招標的公告方式不具有廣泛的社會公開性。其次,公開招標的公平、公正性受到限制。再次,招標評標實際操作方法不規(guī)范。

　　公開招標實踐中出現(xiàn)上述問題。從客觀上講,主要是資金緊張,或工期緊迫,等等。從主觀上講,主要是嫌麻煩,怕招標投標周期長、矛盾多,舍不得花時間、花錢。上述問題的結(jié)果,不僅限制了競爭,而且不能體現(xiàn)公開招標的真正意義。目前在我國還需要進一步培育和發(fā)展市場競爭機制,進一步規(guī)范和完善公開招標的運作制度。

　　2、邀請招標

　　邀請招標方式的優(yōu)點是:參加競爭的投標單位數(shù)量可由招標單位控制,目標集中,工作量比較小。其缺點是:由于參加的投標單位相對較少,競爭性范圍較小,使招標單位對投標單位的選擇余地較少。它限制了競爭范圍,由于經(jīng)驗和信息資料的局限性,會把許多可能的競爭者排除在外,不能充分展示自由競爭、機會均等的原則。鑒于此,國際上和我國都對邀請招標的適用范圍和條件作出了有別于公開招標的指導(dǎo)性規(guī)定。

　　3、議標

　　議標是一種特殊的招標方式,是公開招標、邀請招標的例外情況。議標通常實用于涉及國家安全的工程或軍事保密的工程,或緊急搶險救災(zāi)工程及小型工程。議標方式適用面較窄,

　　直接進入談判并通過談判確定中標人,議標程序的隨意性太大且缺乏透明度。議標缺乏透明度,極易形成暗箱操作,私下交易。從總體上來看,議標的存在是弊大于利。

　　(二)國內(nèi)公路工程招投標的程序

　　1、國內(nèi)招投標一般流程

　　國內(nèi)公路工程施工、監(jiān)理等的招標投標程序都大致相同,這里主要介紹國內(nèi)公路工程施工的招標投標程序。

　　(1)確定招標方式

　　采用邀請招標或者議標的,應(yīng)當按照國家規(guī)定報有關(guān)主管部門審批。

　　(2)編制投標資格預(yù)審文件和招標文件

　　招標人應(yīng)當根據(jù)招標項目的特點和需要,編制資格預(yù)審文件和招標文件。

　　(3)發(fā)布招標公告,發(fā)售投標資格預(yù)審文件

　　招標人應(yīng)當按照招標公告或者投標邀請書規(guī)定的時間、地點出售資格預(yù)審文件和招標文件。資格預(yù)審文件和招標文件的發(fā)售時間不得少于5個工作日。采用邀請招標的,可直接發(fā)出投標邀請書,發(fā)售招標文件。

　　(4)對潛在投標人進行資格審查

　　采用公開招標的,招標公告發(fā)布后,招標人應(yīng)當根據(jù)潛在投標人提交的資格預(yù)審申請文件,對潛在投標人的資格進行審查。采用邀請招標的,投標邀請書發(fā)出后,招標人應(yīng)當根據(jù)投標人提交的投標文件,對投標人的資格進行審查。

　　(5)向資格預(yù)審合格的潛在投標人發(fā)出投標邀請書和發(fā)售招標文件

　　(6)組織潛在投標人考察招標項目工程現(xiàn)場,召開標前會。

　　(7)接受投標人的投標文件,公開開標。

　　開標應(yīng)當在預(yù)先規(guī)定的時間、地點公開進行。開標由招標人主持,邀請交通主管部門和所有投標人的法定代表人或其授權(quán)的代理人參加。

　　(8)組建評標委員會評標,推薦中標候選人。

　　(9)確定中標人,評標報告和評標結(jié)果按照權(quán)限規(guī)定備案并公示。

　　(10)發(fā)出中標通知書

　　招標人確定中標人后,應(yīng)當向中標人發(fā)出中標通知書,并同時將中標結(jié)果通知所有未中標的投標人。

　　(11)與中標人訂立公路工程施工合同

　　招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)訂立書面公路工程施工合同。

　　2、國內(nèi)公路工程招投標管理的體制及法規(guī)文件

　　(1)國內(nèi)公路工程招投標適用范圍

　　根據(jù)《招標投標法》第三條規(guī)定:在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目必須進行招標:

　?、俅笮突A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;

　　②全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;

　　③使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

　　(2)國內(nèi)公路工程施工招標投標的條件

　?、俪醪皆O(shè)計文件已被批準;

　?、诮ㄔO(shè)資金己經(jīng)落實;

　　③項目法人已經(jīng)確定,并符合項目法人資格標準要求。

　　(3)法規(guī)文件

　　國家法律法規(guī)

　　①《中華人民共和國公路法》,1998年1月日起施行。

　?、凇吨腥A人民共和國招標投標法》,2000年1月1日起施行,是我國第一部招標投標方面的法律, 對規(guī)范我國境內(nèi)的招標投標活動制定了詳細的準則。

　　綜合性規(guī)章與文件

　　①《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》2000年5月1日起施行,是對招標投標法的補充,規(guī)定了工程建設(shè)項目實行招標的范圍、規(guī)模標準。

　?、凇对u標委員會和評標辦法暫行規(guī)定》2001年7月5日起發(fā)布施行。涉及的內(nèi)容包括評標委員會的組建、評標專家的入選條件、評審的步驟、內(nèi)容以及推薦中標候選人與定標等。

　?、邸对u標專家和評標專家?guī)旃芾頃盒修k法》2003年4月1日起施行。規(guī)定了評標專家的資格認定、評標專家?guī)斓慕M建、使用、管理等。

　?、堋豆こ探ㄔO(shè)施工招標投標辦法》2003年5月1日起施行。對招標的程序、投標人的行為、開標評標定標的程序內(nèi)容等作出詳盡的規(guī)定。

　　⑤《工程建設(shè)項目招標投標活動投訴處理辦法》

　　3)交通部規(guī)章與文件

　?、佟豆方ㄔO(shè)項目評標專家?guī)旃芾磙k法》2001年6月1日起公布施行。規(guī)定了評標專家入選的標準、方式,專家?guī)斓慕M建、管理等。

　?、凇豆饭こ淌┕鴥?nèi)招標文件范本》2003年6月1日起施行,為現(xiàn)行的國內(nèi)公路工程施工招標文件編制的標準。

　?、邸豆饭こ淌┕ふ袠送稑斯芾磙k法》2006年8月1日起施行.辦法規(guī)定了公路工程施工招標投標的范圍、招標的程序、投標人的行為,并規(guī)定了開標、評標以及定標的內(nèi)容及規(guī)則等。

　　三 我國公路工程招標投標模式存在問題與研究

　　近二十年來,我國的招標工作取得了一定成效,但是仍存在許多問題,主要表現(xiàn)在:政府推動不力,法規(guī)不健全,招標運作尚不規(guī)范等等。我國招投標發(fā)展步伐不快的原因是多方面的,但主要的還是對招投標的認識問題。目前存在的問題主要表現(xiàn)為如下幾個方面:

　　(一)法律法規(guī)理論體系不健全

　　公路工程建設(shè)項目招投標目前主要的法律依據(jù)是《中華人民共和國招標投標法》、《合同法》、《公路法》、《反不正當競爭法》、《公路工程建設(shè)法》及有關(guān)部門法規(guī)和地方性法規(guī)。這些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機構(gòu)彈性空間,甚至有些規(guī)定之間還有一定的沖突。在現(xiàn)實的招投標活動過程中以下幾個方面值得注意:

　　1、對投標人的限制

　　《招標投標法》第十八條規(guī)定,招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人,不得對潛在投標人實行歧視待遇。

　　目前該條在實際執(zhí)行中存在的突出問題有兩種一是招標人要求投標人以高資質(zhì)承包低類別工程:二是有些地方和部門為了保護自身的利益,在招標活動中搞政策傾斜,客觀上造成了歧視其他潛在投標人的行為。

　　2、投標文件編制的時間隨意壓縮

　　《招標投標法》第二十四條規(guī)定,依法必須進行招標的項目,自招標文件發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止,最短不得少于20日。但在實踐操作中,有些招標單位往往隨意壓縮時間,將投標文件編制時間縮短至10到15天,甚至更短,使得一些投標人因來不及編制投標文件放棄參加投標競爭或不能中標。同樣由于人為的縮小了選擇范圍也會使招標人付出代價。

　　3、開標時間不能依法固定

　　《招標投標法》第三十四條中規(guī)定,開標應(yīng)當在招標文件確定的提交投標文件截止時間的同一時間公開進行。但我們在實際操作中往往不是在同一時間進行,而一般在截標一天或更長時間后進行,特別是對設(shè)有標底的工程,一些地方為了防止泄標,標底審定常在投標人截標后進行。

　　對這些條款的把握從某種意義上而言,對當事者的道德約束高于法律約束?！墩袠送稑朔ā纷鳛橹笇?dǎo)我國招投標活動的法律,它應(yīng)當給各方主體追求效率的空間,但作為政府投資公路工程建設(shè),應(yīng)有更嚴格的規(guī)章制度,確保招標工作的公平性,最大限度的減少彈性空間。

　　(二)條塊分割多頭管理,監(jiān)督管理體制混亂

　　現(xiàn)階段我國的建設(shè)體制基本上還是條、塊分割,各個法人單位承擔項目業(yè)主,并按行政隸屬關(guān)系接受其上級主管部門監(jiān)督。為了解決各項目法人單位的專業(yè)素養(yǎng)問題,在招投標階段引入了招標代理制,施工階段聘請社會監(jiān)理,并強制性地接受政府監(jiān)督。從實踐來看,建設(shè)市場存在的問題大部分都是萌芽于招投標階段,招標代理制引入并沒有實現(xiàn)工程招投標過程的貫徹“三公”原則。究其原因,是體制問題?，F(xiàn)有的建設(shè)體制,項目法人都不是本質(zhì)意義上的法人,它是各級政府的委托代理人,他們有法律上提供的彈性空間,在執(zhí)行公務(wù)時,僅能依靠道德的約束他們的行為。實踐中存在領(lǐng)導(dǎo)不干預(yù),經(jīng)辦人員干預(yù);項目業(yè)主不干預(yù),招標代理人干預(yù)的狀況就現(xiàn)實地說明了一切。

　　現(xiàn)實中,行業(yè)主管部門同下屬企業(yè)、有形市場和具體的招投標管理機構(gòu)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系,難于實施有效監(jiān)督。在目前的投資體制和管理體制條件下,各有關(guān)部門對本行業(yè)的招投標活動進行管理,又對具體招投標活動實施監(jiān)督、有的甚至還是招投標活動的具體實施人,沒有形成制衡機制,既是“運動員”又是“裁判員”,這種體制孕育了各種招投標腐敗。《招標投標法》明確規(guī)定,項目法人、行政主管部門、評標委員會都應(yīng)彼此獨立。

　　事實上,從近年來已經(jīng)揭露出來的經(jīng)濟領(lǐng)域的大案要案來看,相當一部分的案件是與招投標有關(guān)。“工程上馬、干部下馬”的現(xiàn)象對于老百姓來說,已經(jīng)是見怪不怪了。

　　(三)招標人暗箱操作,投標人弄虛作假

　　我國處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的初步階段,雖然市場經(jīng)濟己在整個社會生活中占主導(dǎo)地位,但由于長期計劃經(jīng)濟作用的結(jié)果及傳統(tǒng)文化使然,人們在日?；顒又腥灾郧橛?ldquo;權(quán)力”。現(xiàn)實中公路工程建設(shè)產(chǎn)品采購權(quán)集中在少數(shù)人手里。由于公路工程建設(shè)產(chǎn)品招投標的某些內(nèi)容及過程需要保密,客觀上造成了不便于社會監(jiān)督,減少了投標人因為虛假信息導(dǎo)致投標失敗的風險。一個企業(yè)由于虛假信息在一個項目投標失敗,并不至于受到市場驅(qū)逐,違法成本很低。所以,投標人提供虛假信息參與投標的現(xiàn)象愈演愈烈。依托招標代理機構(gòu)和有形公路工程建設(shè)市場,利用現(xiàn)有信息技術(shù)完全可以對投標人信息進行準確、全面的核審,但由于地方保護主義,全國統(tǒng)一信息平臺整合工作滯后于現(xiàn)實監(jiān)管需要,也給“暗箱操作”者提供了機會。主要手段就是規(guī)避公開招標或者進行虛假招標。

　　(四)監(jiān)管部門工作存在困難

　　從法規(guī)上說,行政主管部門目前主要依靠《招投標法》、《反不正當競爭法》、《公路法》、《公路工程建設(shè)法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標工作,但在實際工作中缺乏實施細則.特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握,導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過大,極易發(fā)生越位和缺位行為,也給招標人(招標代理人)“暗箱操作”提供可乘之機。從行政手段看,建設(shè)行政主管部門管理公路工程建設(shè)市場,特別是規(guī)范業(yè)主行為缺乏有效手段,而僅有的手段是懲罰性的消極手段,過多使用消極手段會傷及自身,最終會影響事業(yè)的繁榮。

　　(五)評標委員會未能完全體現(xiàn)自身作用

　　《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動中評標專家委員會的地位進行了界定,減少了項目業(yè)主對項目定標的行政直接影響,理論上體現(xiàn)了項目評標的民主化、科學化。然而,在實際運作中評標委員會并沒有很好實現(xiàn)其預(yù)定功能。

　　具體原因如下:①按照《招標投標法》對評標專家資格的界定,合乎條件的評標專家在數(shù)量上顯得不足;②評標專家的思想道德素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)較難把握,專家質(zhì)量參差不齊;③社會化選拔評標專家的方式,對專家僅有法律的約束,行政上對其約束不力。對評標質(zhì)量而言,主要依靠評標專家對自身的道德約束,在目前復(fù)雜環(huán)境下,道德約束往往顯得蒼白。

　　基于以上分析,我們對現(xiàn)有評標委員會充當招投標活動中“橡皮圖章”的功能,或評標專家參與“暗箱操作”,針對特定問題做出特定評判的現(xiàn)象就會有客觀的認識。

　　值得欣慰的是,近兩年,各地都加強了評標專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和對評標專家的行為進行規(guī)范。2004年,四川省多名評標專家因為在項目評標過程中違規(guī),最終被取消評標專家資格,并全行業(yè)進行通報。

　　(六)招標代理機構(gòu)素質(zhì)良蕎不齊

　　招標機構(gòu)審批過多,招標代理機構(gòu)素質(zhì)良蕎不齊,這是推行招標代理制必然出現(xiàn)的問題。改革開放以來,招標代理行業(yè)的市場逐步擴大。招標代理機構(gòu)以專業(yè)、高效、優(yōu)質(zhì)、周到的服務(wù)及高質(zhì)量的業(yè)績,贏得了企業(yè)的信任,在社會上取得了很高的美譽度。但也應(yīng)當清醒的認識到,目前招標代理機構(gòu)的人員素質(zhì)、自身管理水平與日益發(fā)展的招標事業(yè)的要求仍有一定差距,因此加強招標代理機構(gòu)自身建設(shè),完善內(nèi)部管理機制,強化服務(wù)意識,參與市場竟爭是不斷提高招標質(zhì)量和服務(wù)水平的必要條件。

　　有些招標代理機構(gòu)不僅僅素質(zhì)不高,而且為了一己私利不惜挺而走險,不顧自己的職業(yè)操守而將投標單位的相關(guān)報名信息泄漏給其他投標人,給有志于搞“勾兌”、“圍標”的不法分子提供了機會與空間,最終受損害的還是業(yè)主。

　　公路工程建設(shè)正是存在以上諸多法規(guī)、體制、社會環(huán)境、機制及公路工程建設(shè)產(chǎn)品本身特性等原因,導(dǎo)致了公路工程建設(shè)招投標活動中產(chǎn)生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現(xiàn)在招標“游戲規(guī)則”的制定,這些規(guī)則從發(fā)布公告、接受報名、資格預(yù)審到投標文件都做出了一系列傾向性安排,并且發(fā)展到監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)很難從書面材料上認定其違規(guī)。各地監(jiān)管部門等針對這些問題雖然制定了很多規(guī)范性文件予以糾正,然而,由于上述深層次原因未能破解,以致市場狀況仍然不容樂觀,公路工程建設(shè)市場招投標活動仍然未能實現(xiàn)完全按照承包商實力或項目管理班子實力進行競爭。

　　四 國外招標投標模式的特點與啟示

　　(一)國外招投標運作模式的特點

　　1、美國招標投標模式的特點

　　美國的招標投標制度是國際上最有影響的制度之一。

　　美國政府要求所有政府投資的建設(shè)工程招標信息必須完全公開。招標方必須提前1個月在指定報紙和互聯(lián)網(wǎng) 向全社會公開披露招標信息和條件,并通知全國總承包商會。資格預(yù)審:美國法律規(guī)定提供工程擔保保函是參加政府工程投標的必要條件之一。因此,工程擔保保函金額就成為衡量投標人資格的主要標準。同時,還要求有同類工程施工經(jīng)驗等。

　　標底編審:美國的工程施工招標全部不設(shè)標底,投標報價依據(jù)是企業(yè)內(nèi)部定額和當時的市場價格信息。

　　招標方式:美國只有公開招標一種方式,凡政府投資工程超過10萬美元必須公開招標。

　　評標方法:美國一直采用最低價中標法。中標之后,招標方必須對中標的最低報價進行復(fù)核。復(fù)核工作通常在招標之后第二日進行,由2一3名預(yù)算員同時分別進行復(fù)核,檢查有無漏項或計算錯誤,確保最低價已包括所有工程內(nèi)容。

　　合同簽訂:美國立法規(guī)定,所有政府工程簽約時,中標方必須提供履約保函和付款保函。美國的建設(shè)工程招標投標主要有以下幾個特點:

　　(1)實行多渠道的工程招標制度和管理辦法。美國在傳統(tǒng)上屬普通法系國家,但美國在工程招標投標方面實行的是多渠道的制度和管理辦法。

　　(2)招標人組織多元化。大、中型工程要實行招標、小工程也實行招標。

　　(3)招標由業(yè)主出面,對投標公司無名額限制,但投標單位的資格、信譽、報價研究等均相互制約。承包工程量超過5萬美元以上的投標,必須通過資格預(yù)審。

　　(4)評標、定標原則。通常是投標報價最低的投標人中標,在某些個別情況下也有例外,如,以投票得票最多的投標人中標。一般根據(jù)是總價合同還是總單價合同的模式確定評標定標原則,在評標過程中,標價過高或過低均不選用,注重投標人在投標函中的方案,特別留意投標函中是否設(shè)有陷阱,如低價中標、高價索賠的現(xiàn)象。

　　(二)國內(nèi)公路工程招投標與國際慣例的比較

　　通過以上闡述,可以看出,國際工程和國內(nèi)工程招標投標的程序、過程實質(zhì)上都是非常相似的,但在實施過程中,一些具體內(nèi)容和操作的方式不盡相同:

　　1、法規(guī)規(guī)定的招標方式

　　國際上其他國家或國際金融組織的采購法律、法規(guī)都規(guī)定了公開招標、邀請招標和議標,在國際通用的、主流采購法律法規(guī)以及美國、韓國等國家的采購法規(guī)中,議標都有確定的法律地位。

　　在我國的《招標投標法》中規(guī)定采用的招標方式為公開招標、邀請招標兩種,議標沒有明確而穩(wěn)定的法律地位。然而,實際的招投標工作中,議標這種方式實質(zhì)上還是難以回避的。議標是通過談判產(chǎn)生中標者,缺乏有效競爭,不利于公眾監(jiān)督,容易滋生腐敗、不法交易。但各類合同的性質(zhì)、條件、目前都可能存在差異,因此,議標作為一種招標方式,有存在的基礎(chǔ)、空間和價值。

　　2、招標投標管理監(jiān)督的機構(gòu)

　　我國存在獨特的招標管理機構(gòu):即招投標管理辦公室。公路工程的招投標管理辦公室設(shè)在行政主管部門,所有的公路工程項目的招標都必須經(jīng)過其批準。同時行政主管部門還對招標公告、招標文件、中標結(jié)果等進行審核批準。而在國際項目上,有關(guān)工程的招標組織和管理完全是在資金來源的負責機構(gòu)或政府全權(quán)委托的部門領(lǐng)域下進行,同時受法規(guī)和規(guī)則制約。比如世界銀行貸款的項目,通常世界銀行會設(shè)置一個監(jiān)督小組,對項目的招投標工作,資金使用情況等進行監(jiān)督。

　　3、合同管理的依據(jù)

　　國際工程往往是采用國際慣例用合同管理辦法來進行管理.比如,國際上大部分的工程項目招標,都是以FIDIC條款為指導(dǎo)原則。我國公路工程招標文件是按照《公路工程國內(nèi)招標范本》編制的,在此基礎(chǔ)上再編制適合本項目的招標文件項目專用本。

　　雖然我國的《公路工程國內(nèi)招標范本》是以FIDIC條款為依據(jù)進行改編的,但某些修改造成過度簡化,不利于招投標公平的體現(xiàn)以及項目合同的管理。因此,面對逐步開放的工程建設(shè)市場,不斷完善招標程序和合同文本,與國際慣例接軌,已勢在必行。

　　(三)發(fā)達國家(地區(qū))招標投標制度對我國的啟示

　　借鑒發(fā)達國家招標投標的制度,對促進我國目前招標投標制度及運行具有重要的理論指導(dǎo)作用。主要有:

　　1、招投標法律制度比較完善

　　國外對制定和完善招標投標政策法規(guī)一般比較重視,隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快,各國工程招標投標制度日益明顯地出現(xiàn)統(tǒng)一化趨勢,尤其是發(fā)達國家(地區(qū))和世界銀行,歐盟等國際性或區(qū)域性組織,在傳統(tǒng)上屬于歐美不同體系,但越來越尋求國際或區(qū)域范圍內(nèi)的招標投標制度的統(tǒng)一化。促進國際貿(mào)易采購法委員會1994年通過的《貨物、工程和服務(wù)采購規(guī)范化》,就是指導(dǎo)發(fā)展中國家進行招標投標立法的一部重要文件。

　　我國的招標投標管理法律規(guī)范有三個層次:第一層次是全國人大及其常委會制定的招投標管理法律,如《中華人民共和國招標投標法》;第二層次是由國務(wù)院頒布的招投標行政法規(guī)以及有立法權(quán)的地方人大頒布的地方性招投標管理法規(guī),如《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督管理意見》;第三層次是由國務(wù)院有關(guān)部門頒發(fā)的有關(guān)招投標的部門管理規(guī)章,以及由地方人民政府頒布的地方性招投標管理規(guī)章,如建設(shè)部發(fā)布的《工程建設(shè)施工招標管理辦法》。這些法律法規(guī)在短短20年中均己頒布執(zhí)行,這些法律法規(guī)的運行體系形成一個整體,形成了像美國、歐盟的統(tǒng)一化的制度,但在招標中,使己實行的法規(guī)打了很大的折扣。

　　招投標工作的原則是公開、公平、公正。法律制度越完善,規(guī)則越詳細,招投標工作越規(guī)范。招投標工作中出現(xiàn)的各種問題如有傾向性招標、幾家企業(yè)串標、不規(guī)范評標等美國、歐盟都有。關(guān)鍵是,美國、歐盟有比較完善的法律制度支持,招投標工作有法必依,最終可通過司法程序與《刑法》相聯(lián)結(jié)。而目前中國的招投標工作法律制度不夠完善。法律、法規(guī)過于籠統(tǒng),具體執(zhí)行過程中有一定難度。

　　2、招標投標模式更加合理

　　(1)招投標程序

　　招標投標程序是一個國家招標投標制度的核心內(nèi)容之一。規(guī)范的招標投標程序是一個國家招標投標制度完善的體現(xiàn)。中美兩國的招標投標程序在一些具體的內(nèi)容方面有很大不同:

　?、僭诿绹?“設(shè)計+監(jiān)理”型的咨詢公司從頭到尾都參與招標投標過程,并在其中扮演了重要的角色。而在我國,由于這類咨詢服務(wù)業(yè)還不發(fā)達,制約了招標投標的健康發(fā)展。

　?、诿绹某邪潭及哑鋯蝺r視為商業(yè)秘密,而在我國,大多數(shù)的承包商使用由國家工程造價管理部門頒布的統(tǒng)一定額。

　　③美國的工料測量師大量使用計算機確定工程量和工程造價。我國由于有關(guān)工程估價的軟件比較少,影響了評估工程造價的效率和評估結(jié)果的準確性。

　　(2)招投標運作方式

　　招投標運作方式包括開標、評標、中標等內(nèi)容。它有兩大原則:公開競爭的原則、招標人與投標人利益保護的原則。這兩大原則是進行開標、評標、中標活動時都必須遵守的。在實際應(yīng)用中,中美兩國在個體開展開標、評標、中標活動時,有較大差異。

　?、賹＜以谡袠诉^程中的作用是舉足輕重的。美國目前己建成了比較完善的專家?guī)煜到y(tǒng)。而在我國,專家?guī)煜到y(tǒng)還處于萌芽狀態(tài),致使一些招標單位在招標時不能及時地組織專家委員會,影響了招標工作的開展。

　?、谠O(shè)立標底一直是我國招標的一個特點,到目前為止,我國只有極少數(shù)項目采用無標底招標.美國雖然也設(shè)標底,但無標底招標在美國是普遍采用的招標方式。

　?、墼趯藘r進行評審時,我國的一般做法是對于超過或低于標底某個百分比的投標書一律淘汰。而在美國,情況就不一樣。

　　3、招投標評標、定標更為嚴格

　　發(fā)達國家國際工程招標中的評標是秘密進行的,一般需要10一20天時間。國際工程招標的評標,一般由業(yè)主負責組織工作。

　　我國工程招標投標中的評標也是相對秘密地進行的,但評標時間較短,一般在幾個小時左右即結(jié)束,評標過程注重于標書的表面和形式,不可能對標書真正的內(nèi)在含義做出可靠的評價;在評標組織上,參與評標的業(yè)主代表并不是由業(yè)主真正選定的有關(guān)專家,一般行政安排較多,而專家?guī)斐槿〉膶＜掖蠖鄶?shù)很尊重業(yè)主代表的意見,所以在關(guān)鍵的時刻,缺乏公平、公正的原則,往往出現(xiàn)政府干預(yù)、暗箱操作等現(xiàn)象。在定標方面:我國定標的辦法與發(fā)達國家的定標辦法存在根本的差異,前面談及發(fā)達國家的定標方法,而我國的定標通常采用綜合得分最高為第一標,其次為第二標,如果第一標的標價最低,那么無疑就是中標人。前面談及我國評標時間僅為發(fā)達國家的四十分之一,綜合得分的評比準確度極低,往往業(yè)主選不到滿意的承包商,所以我國評標定標的規(guī)范程度還有待于進一步的研究。

　　4、招標投標管理行為更加規(guī)范

　　在我國的招標投標管理中,政府的行政干預(yù)是比較強的。當前我國對政府投資項目招標投標活動的監(jiān)督執(zhí)法,是由行政主管部門負責。這些行政主管部門還負責受理投標人及其他利害關(guān)系人的投訴,以及招標代理機構(gòu)資格的認定。這種管理行為和方式實質(zhì)上是自我監(jiān)察、同體監(jiān)督,難以從根本上形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互之間的制衡關(guān)系。美國政府的招投標管理行為比較完善,其五大制度板塊即公開招標制度、作業(yè)標準化制度、供應(yīng)商評審制度、審計監(jiān)察制度、交貨追查制度,使政府官員沒有機會對招投標過程進行行政干涉,而側(cè)重于合同的建立和管理過程的完整性。

　　總之,發(fā)達國家的招投標比較規(guī)范,運行體系也比較完善,我國與之相比,還有較大差距.因此,對我國招投標規(guī)范化進行研究具有重要意義。

　　五 公路工程招標投標模式的完善

　　招標投標是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物,市場經(jīng)濟也是法制經(jīng)濟。就公路工程市場而言,必須要求通過招標投標對市場進行宏觀調(diào)控和管理,招標投標管理是市場經(jīng)濟條件下必不可少的管理手段。因此,作為代表政府行使工程招標投標監(jiān)督管理職能的各級招標投標管理機構(gòu),就必須嚴格依法對工程招標投標進行監(jiān)督管理。目前在招投標管理方面的主要管理模式歸納起來主要有兩種模式:政府監(jiān)督管理模式和市場監(jiān)督管理模式。

　　(一)政府監(jiān)督管理模式

　　通過政府行政監(jiān)督管理,依法對招標投標活動中的規(guī)避招標、虛假招標、不公平評標、串標抬標、非法干預(yù)、腐敗交易等違法違規(guī)行為予以堅決制止并嚴肅查處。

　　1、政府監(jiān)督模式作用和意義

　　維護社會秩序、保障國家利益和公眾利益、保證社會生活的正常運轉(zhuǎn)是政府監(jiān)督的基本職能。公路工程建設(shè)是國民經(jīng)濟發(fā)展和提供人民物質(zhì)文化生活水平的重要基礎(chǔ),其投資大,消耗多,不可轉(zhuǎn)換。招投標工作作為公路工程建設(shè)的前期工作,做好其管理有著至關(guān)重要的作用。政府機構(gòu)應(yīng)該做好招投標工作的立法和執(zhí)法工作,加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理,使政府的監(jiān)督管理職能發(fā)揮的更加有效合理。

　　招投標管理工作是公路工程建設(shè)的一部分,是基礎(chǔ)建設(shè)的一部分,需要大量的資金投入,因此,政府確實需要在這一過程中行使一定的職能。通過行政監(jiān)督管理,依法對招標投標活動中的規(guī)避招標、虛假招標、不公平評標、串標抬標、非法干預(yù)、腐敗交易等違法違規(guī)行為予以堅決制止并嚴肅查處。這是規(guī)范招標投標活動很重要的把關(guān)手段。

　　2、政府監(jiān)督模式的特點

　　公路工程招投標工作中的政府監(jiān)督管理是政府有關(guān)部門對參與招投標工作的單位的工程行為進行監(jiān)督管理,其特點表現(xiàn)在:

　　(1)強制性

　　政府監(jiān)督管理行為象征國際機器的運轉(zhuǎn),體現(xiàn)的是國家意志,采用的是行政手段,具有政府或法律的威嚴。對違反公眾利益和國家利益的行為要采取有效的措施加以制止,通過發(fā)布行政命令、下達指標、頒布條例、強迫執(zhí)行或協(xié)調(diào)約束方式直接對招投標工作進行監(jiān)督管理。

　　(2)公平性

　　政府對招投標工作的監(jiān)督管理既然是輔之以司法手段的強制性管理,那么法律便是準繩,在法律面前人人平等,對參與招投標的單位,都平等對待,依法進行。

　　(3)全面性

　　政府監(jiān)督管理在管理的范圍方面具有明顯的全面性。政府監(jiān)督管理的是對招投標整個過程的全方位管理,涉及招投標的所有方面。

　　(4)宏觀性

　　政府管理部門不對具體招投標的活動進行約束,不去控制和指揮招投標的工作,而是將更多的時間和精力用于對招投標工作的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理,使之符合國家法律和法規(guī)的要求,符合公眾效益、國家利益和參與各方的利益。

　　3、加強政府監(jiān)督應(yīng)該注意的問題

　　加大行政監(jiān)督管理執(zhí)法的力度,形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政監(jiān)督管理體系。行政監(jiān)督管理應(yīng)當注意以下幾方面:(1)要嚴格依法行政,統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)則,分工監(jiān)督,但不要各自為政;(2)要提高監(jiān)督效率,方便招標投標單位,不要隨意增加行政審批環(huán)節(jié);(3)監(jiān)督管理部門必須與招標采購主體及各種形式的招標代理機構(gòu)、交易服務(wù)機構(gòu)分離,以規(guī)范各方行為;(4)各部門要分工合作、互相支持、相互監(jiān)督。這樣,才能真正發(fā)揮各自的工作積極性,將不同的環(huán)節(jié)、不同角度的監(jiān)督管理結(jié)合起來,共同構(gòu)造出一個有效的行政監(jiān)督管理體系。

　　(二)市場管理模式

　　根據(jù)國內(nèi)外招標投標市場管制的理論與實踐,從招標投標管制的目的、任務(wù)、機構(gòu)及法律框架等方面進行論述:

　　1、市場在招標投標管理過程中的作用

　　招標投標市場管制的目的是使招標投標市場競爭有序地進行,通過管制活動,實現(xiàn)招標投標市場的“公開”、“公平”、“公正”,保護建設(shè)單位、施工單位、中介公司的合法權(quán)益。

　　2、招標投標管制的任務(wù)

　　依據(jù)招標投標管制的目的,招標投標市場管制的任務(wù)主要有以下幾個方面:

　　(1)對市場主體進入市場的資質(zhì)進行審查,發(fā)放許可證;

　　(2)對國家立法提出建議;

　　(3)依據(jù)國家法律法規(guī),制定市場主體的行為規(guī)范和市場活動規(guī)則;

　　3、招標投標市場管制機構(gòu)

　　我國的招標投標市場管制應(yīng)分級設(shè)立?？煽紤]設(shè)立地方管制機構(gòu)和中央管制機構(gòu)。管制機構(gòu)負責監(jiān)督管理除了建設(shè)項目批準和發(fā)放規(guī)劃許可證外的一切與招標投標相關(guān)的事務(wù)。管制機構(gòu)必須從政府部門分離出來,具有足夠的獨立性?？刹糠謪⒖悸蓭熓聞?wù)所、審計師事務(wù)所或中國證監(jiān)會、保監(jiān)會的機構(gòu)設(shè)置。

　　管制機構(gòu)是依法成立的組織,與其他國家行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系。

　　4、招標投標管制的法律框架

　　在所有的招標投標管制的框架體系中,法律框架是最為重要的。法律框架是市場經(jīng)濟的基石。招標投標市場管制基本上是一種法制化的管理。在對招標投標部門的管理中,實行社會主義市場經(jīng)濟要求政府扮演與原計劃經(jīng)濟體制不同的管理角色。政府將依靠管理體制和法律框架監(jiān)督招標投標部門的運行,而不是通過行政命令直接管理招標投標部門。這一框架將既能限制政府對招標投標部門的直接管理,保護招標投標企業(yè)的市場自主權(quán),又能促使招標投標行為進入法制化軌道,保護各方面的利益。因此,良好的法律框架對于實現(xiàn)招標投標及其管制的目標至關(guān)重要。

　　(三)加強招投標管理工作的措施和建議

　　從加快我國公路工程招標投標管理體制改革步伐,以節(jié)約交易成本,提高招標投標制度經(jīng)濟性角度出發(fā),提出以下建議:

　　1、進一步完善法規(guī)

　　應(yīng)注意到隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,招投標法規(guī)有進一步修訂與完善的必要.此外,在法規(guī)建設(shè)過程中,要注意加強法規(guī)的可操作性與剛性。

　　2、從嚴執(zhí)法,加強監(jiān)督

　　由于招投標主體缺乏應(yīng)有的自律能力,因此執(zhí)法機關(guān)加強執(zhí)法監(jiān)督,保證法律和法規(guī)在執(zhí)行過程中的嚴肅性.

　　3、減少干預(yù),加強管理

　　交通部和地方政府主管機關(guān)應(yīng)切實加強公路工程招投標工作的管理,嚴格按照《公路建設(shè)市場管理辦法》的要求和規(guī)定來審查公路工程招投標主體資格的合法性、適應(yīng)性,招標文件的公平性和招標程序的可操作性,以及評標定標的客觀公正性。在加強行政管理的過程中,應(yīng)杜絕名為管理實為千預(yù)的現(xiàn)象。

　　4、建立激勵與約束機制

　　在工程投標中,代理人與委托人的利益不一致,必須建立有效的激勵與約束機制。激勵機制采用主動方式激發(fā)代理人的積極性,讓代理人為委托人謀求最低利潤。監(jiān)督機制則是以防御方式阻止代理人的消極怠工和機會主義行為。兩者相輔相成,缺一不可。

　　5、完善招標投標信息網(wǎng)絡(luò),提高信息透明度

　　信息技術(shù)的發(fā)展及其在商務(wù)中的運用可以節(jié)省大量交易成本。建立全國統(tǒng)一的招標投標信息網(wǎng)絡(luò),招標方在網(wǎng)上發(fā)布招標信息,投標方在網(wǎng)上公布有關(guān)自己生產(chǎn)能力、履約情況、技術(shù)水平等,減少大量的搜尋成本。借助于信息網(wǎng)絡(luò),還可以提高招標、投標、評標的效率,提高信息透明度,大大節(jié)約簽約及相關(guān)交易的成本。

　　6、嚴格市場制度,避免過度惡意競爭

　　無論是公開招標,還是非公開招標,都有高昂的交易成本。在不加限制的情況下,增加了許多不必要的開支。因此,要嚴格公路工程建設(shè)市場制度,加強資格與資質(zhì)審查,控制公路工程建設(shè)市場規(guī)模,有效改變過度競爭的局面。

　　7、科學決策,減少費用

　　在招標投標過程中,招標方和投標方均會發(fā)生一些費用開支。對于招標方,應(yīng)根據(jù)工程項目的性質(zhì)和規(guī)模大小,合理選擇招標方式,制定科學的招標投標“門檻”價。交易中,可能選擇標準合同文件(如FIDIC),以減少合同起草成本和后期違約風險。投標方要注重投標策略,充分估計投標成本,擇優(yōu)選擇投標項目,提高中標率。

　　8、加強信息軟件系統(tǒng)應(yīng)用

　　大力推廣公路工程招標投標計算機系統(tǒng)(或?qū)＜蚁到y(tǒng)),使招標投標工作真正做到客觀化、程序化,避免人為因素對評標定標工作的影響,提高招標工作的質(zhì)量和效率。比如項目經(jīng)理或者項目負責人的網(wǎng)絡(luò)實名制規(guī)則,在特定的招投標內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)中,每個項目的中標候選人所提供投標文件中的項目經(jīng)理的所有信息必須真實的記錄在系統(tǒng)里面,在此項目完工之前該項目所涉及的所有人員的相關(guān)資料被鎖定,不得用于其他項目所使用。這樣就杜絕了項目經(jīng)理多個單位借用資質(zhì),卻不能有效的為項目提供服務(wù)的問題。

　　根據(jù)國內(nèi)外公路工程招標投標市場管制的理論與實踐,結(jié)合從招標投標管制的目的、任務(wù)、機構(gòu)改革及法律框架等方面對我國公路工程招投標政府監(jiān)督管理模式和市場監(jiān)督管理模式進行研究,針對我國公路工程招標投標現(xiàn)存模式所面臨的問題,提出政府監(jiān)督和市場管理相結(jié)合的模式,市場行為和政府行為互相制約,才能培育新形勢下適應(yīng)市場需要的合格的招投標各方主體。

　　本文在分析了國內(nèi)外公路工程招標投標管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)的分析了我國公路工程招標投標目前存在的現(xiàn)行體制和管理問題,并針對招標投標的發(fā)展趨勢提出招標投標代理機構(gòu)的規(guī)范化管理方法。結(jié)合目前我國公路工程招投標實施過程中所暴露出來的問題,以及一些針對性的解決方案,總結(jié)提出對我國現(xiàn)行公路工程招投標模式進行改革的建議和具體措施,并利用政府宏觀監(jiān)督和市場具體運作這兩種方式相結(jié)合對我國招投標環(huán)境進行優(yōu)化,對構(gòu)建我國新公路工程招投標管理體制提出建議和設(shè)想。

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