土地是不可再生資源之一，對土地的合理規(guī)劃利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，尤其相對于中小城鎮(zhèn)來說，土地資源極其寶貴，因此，小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中如何合理規(guī)劃利用土地資源已成為當(dāng)前政府部門，特別是規(guī)劃、土地部門需要深入思考和探索的課題。
一、小城鎮(zhèn)建設(shè)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要意義
從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢來看，小城鎮(zhèn)建設(shè)是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的有效途徑，對內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，開拓市場，推動國民經(jīng)濟(jì)增長，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實意義。帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大農(nóng)村市場容量；有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量。
積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是合理配置資源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措。首先，隨著農(nóng)村改革的深入實施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展都需要大量的勞動力，小城鎮(zhèn)已成為吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力。其次，小城鎮(zhèn)是農(nóng)產(chǎn)品加工增值的場所和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基地。小城鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品加工較為集中，規(guī)模較大，可以形成規(guī)模效益。第三，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村與大中城市的中間紐帶，一方面，可以把農(nóng)村的農(nóng)副產(chǎn)品收集起來運往城市消費，還可能把工業(yè)用農(nóng)產(chǎn)品原料收集起來送往城市；另一方面，農(nóng)村用的日常生活用品和生產(chǎn)資料等也要通過小城鎮(zhèn)進(jìn)行中轉(zhuǎn)和銷售。
二、小城鎮(zhèn)建設(shè)中規(guī)劃利用土地存在的問題
小城鎮(zhèn)在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程，加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、資源浪費、耕地建設(shè)等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，建設(shè)用地劇增耕地銳減。我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的，具有明顯的地域?qū)傩裕闵⒎植加谵r(nóng)村。我國是個人多地少的國家，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善，建設(shè)用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關(guān)系惡化。
（二）小城鎮(zhèn)新建繼續(xù)占地，廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒。因為小城鎮(zhèn)的規(guī)劃而要求的遷并和新建是符合客觀實際和社會發(fā)展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面，新的小城鎮(zhèn)建設(shè)繼續(xù)擴(kuò)大占地，另一方面舊小城鎮(zhèn)又沒及時復(fù)墾利用。事實上，這些土地即使被復(fù)墾利用，也需逐步恢復(fù)提高到可以生產(chǎn)的長期過程，從而直接和間接造成農(nóng)業(yè)用地的減少。
（三）小城鎮(zhèn)擴(kuò)建，鄰近良田遭殃。小城鎮(zhèn)用地在空間是的擴(kuò)展最主要表現(xiàn)為其周圍土地首先被占用。這一范圍內(nèi)的土地基本上是經(jīng)長期耕種的良田，多為菜地，單產(chǎn)水平均很高。小城鎮(zhèn)占地不僅是數(shù)量的問題而且是質(zhì)量的問題，這也是造成全國耕地總體質(zhì)量有所下降的重要原因之一。
（四）居民點小且散亂，縮減遷并困難。我國的村鎮(zhèn)尤其是自然村落，絕大多數(shù)是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，建設(shè)布局表現(xiàn)為數(shù)量多、規(guī)模小、分散零亂。受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和鄉(xiāng)民戀土思想深厚及第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的影響，農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)低等因素的影響，村莊的縮減遷并步履艱難，進(jìn)展緩慢。
（五）吃飯與建設(shè)難以平衡。因受經(jīng)濟(jì)利益差異的驅(qū)動，各地都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點放在第二三產(chǎn)業(yè)上，而放松甚至輕視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此在具體落實劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和規(guī)劃建設(shè)區(qū)時，普遍產(chǎn)生擔(dān)心規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的想法，自己不原意多承擔(dān)任務(wù)，總想把任務(wù)推讓給其他市、縣、鄉(xiāng)、村，個別地方甚至“犧牲農(nóng)業(yè)搞工業(yè)，吃飯靠買糧”，對耕地保護(hù)不夠重視甚至有抵觸情緒。
三、小城鎮(zhèn)建設(shè)中合理規(guī)劃利用土地的措施
土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要基礎(chǔ)，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，只有通過科學(xué)規(guī)劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮(zhèn)的建設(shè)與土地合理利用兩者的有機(jī)協(xié)調(diào)，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。
（一）科學(xué)規(guī)劃，合理布局。小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的前提條件和基礎(chǔ)工作。編寫規(guī)劃要堅持高起點，堅持為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與土地利用、環(huán)境保護(hù)、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)、體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和文化特色。編寫規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮(zhèn)今后的建設(shè)和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性，加大對規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。
（二）集約用地，堅持土地有償使用。我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護(hù)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護(hù)耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47。到2030年我國人口達(dá)到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質(zhì)量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，很難靠開發(fā)后備資源來彌補(bǔ)。因此保護(hù)小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。自1997年以來，我國實行了以改變無償無期限無流動為有償有期限有流動為主要內(nèi)容的土地使用制度改革。在小城鎮(zhèn)土地使用和土地管理制度改革過程中，應(yīng)在堅持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎(chǔ)上，增加有償用地方式，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場機(jī)制運行的需要。對土地利用方式，實行規(guī)劃控制和用途管制。即以土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉(zhuǎn)變；禁止國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向不符合規(guī)劃要求的方向轉(zhuǎn)變。
（三）加強(qiáng)規(guī)劃管理。一要建立與土地出讓、轉(zhuǎn)讓的市場機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃用地管理機(jī)制。對于出讓、轉(zhuǎn)讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實處。二要建立規(guī)劃實施反饋機(jī)制。為了主動、積極地適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調(diào)控能力，需要建立規(guī)劃實施反饋機(jī)制，保證規(guī)劃始終具有切實的指導(dǎo)作用。三要建立規(guī)劃實施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括：上級政府對所審批的規(guī)劃實施監(jiān)督機(jī)制；同級人大的監(jiān)督機(jī)制；規(guī)劃報批前公開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實行聽證制度等公眾參與與監(jiān)督機(jī)制。
節(jié)約用地是我國的基本國策，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)高舉這面旗幟，從大局出發(fā)，處理好建設(shè)與吃飯、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，采取有力措施，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。制定一個科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，是搞好節(jié)約用地工作的前提。要從實際出發(fā)，合理確定用地規(guī)模，嚴(yán)格控制建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，不以超前為借口，盲目擴(kuò)大規(guī)模，搞不切合實際的“大規(guī)劃”。認(rèn)真抓好退宅還田工作，避免雙重占地。要把控制小城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為重點來抓。在經(jīng)濟(jì)條件較好的地方，對于那些過于分散的村落，要探索在群眾自愿的條件下適當(dāng)進(jìn)行遷村并點的工作，以達(dá)到節(jié)約用地的目的。