摘要：水資源既是城市發(fā)展的機會與動力，又給城市帶來風(fēng)險與挑戰(zhàn)，而韌性規(guī)劃為保障城市空間安全提供了有效的理論支撐和技術(shù)支持。荷蘭鹿特丹市在氣候變化過程中面臨洪水干旱、淡水短缺、海水倒灌等多重威脅，采取了大量韌性規(guī)劃策略來應(yīng)對水風(fēng)險。在系統(tǒng)分析梳理鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的實踐后，發(fā)現(xiàn)鹿特丹通過確立水韌性理念和科學(xué)評估風(fēng)險，分類制定應(yīng)對策略，并使之融入空間規(guī)劃，建立切實可行的實施路徑，有效提升了鹿特丹的城市韌性。鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的成功經(jīng)驗，值得我國城市水安全建設(shè)與“韌性”提升的規(guī)劃實踐借鑒。

　　關(guān)鍵詞：水韌性;空間規(guī)劃;鹿特丹;規(guī)劃策略

　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.001

　　水是氣候變化施加影響的主要媒介。近年來我國許多城市頻繁遭遇極端天氣，如“7·20”河南特大暴雨造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失，而極端氣候?qū)λ踩斐傻耐{或危害，不僅局限于洪澇災(zāi)害，易被忽視的干旱、水資源枯竭，水污染及水環(huán)境惡化等問題也屬于涉水災(zāi)害風(fēng)險，都嚴重威脅著城市水安全。如何增強城市應(yīng)對水風(fēng)險的適應(yīng)能力、提高城市安全韌性，逐漸成為國內(nèi)外城市關(guān)注的熱點。我國在2020年十九屆五中全會上首提建設(shè)“韌性城市”并上升為國家戰(zhàn)略，將韌性理念融入國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中。荷蘭鹿特丹市則頒布了《鹿特丹氣候適應(yīng)戰(zhàn)略》(2013)[1]、《鹿特丹韌性戰(zhàn)略：為21世紀做好準備》(2016)[2]、鹿特丹《水計劃》[3]等韌性規(guī)劃來應(yīng)對氣候變化及其相關(guān)風(fēng)險。

　　鹿特丹市素有“水城”之稱，是位于南荷蘭省新馬斯河畔的三角洲城市，近90%的土地海拔低于海平面，長期受到河流洪水和海洋洪水的威脅，加之氣候變化帶來的負面影響與水密切相關(guān)，包括海平面上升、持續(xù)增加的強降雨和干旱等風(fēng)險都使這座海岸城市面臨著日益嚴峻的挑戰(zhàn)。[4]應(yīng)對氣候風(fēng)險的重要性和緊迫性促使鹿特丹對水資源、水安全與水生態(tài)提出了更高要求。在此背景下，鹿特丹本著加強水韌性的思路，將氣候變化和水風(fēng)險管理納入城市的中長期發(fā)展規(guī)劃中，結(jié)合空間規(guī)劃建設(shè)在水風(fēng)險治理方面進行了大量探索，最終以城市創(chuàng)新應(yīng)對水風(fēng)險聞名。我國沿海不少城市與鹿特丹有著相似的空間特征，也面臨著相似的風(fēng)險沖擊與壓力，因此通過分析鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的成功經(jīng)驗，可以為我國城市韌性規(guī)劃提供參考和借鑒。

　　一、鹿特丹水韌性規(guī)劃演變歷程

　　(一)水韌性思路轉(zhuǎn)變

　　荷蘭在20世紀經(jīng)歷了多次大型洪水，1953年北海風(fēng)暴沖破了西南部海堤造成大型洪災(zāi)，隨后荷蘭啟動全國“三角洲工程”。1991年鹿特丹在其新航道的西端建造可調(diào)節(jié)式風(fēng)暴潮防護壩——馬仕朗防風(fēng)暴大壩(Maeslantkering)，以工程手段攔壩蓄水，并將局部地區(qū)堤防標準提高為萬年一遇。[5-6]此時的鹿特丹以及整個荷蘭都是與水作斗爭，采取的是抵御洪水的治水思路。

　　1993年和1995年連續(xù)降雨造成的洪水讓荷蘭南部的堤防幾近崩潰，之后荷蘭提出了新的雨洪措施和風(fēng)險評估機制。并于1996年通過新《防洪法案》，提出在新世紀建設(shè)“還地于河”工程，即拓寬河道，拆除河面、河岸建筑物，擴大河灘等，給河流創(chuàng)造更多的空間(圖1)。鹿特丹也結(jié)合“水土整合”“分區(qū)滯洪”、灰綠基礎(chǔ)設(shè)施等措施來調(diào)節(jié)城市建設(shè)與水的關(guān)系。[7]這時治水理念從抵御洪水轉(zhuǎn)向部分適應(yīng)，出臺了一系列政策文件加強水的韌性，并與空間規(guī)劃不斷融合。[8]鹿特丹不再把“水”視為城市發(fā)展的阻礙，而選擇“與水共生”，打開了水風(fēng)險治理的全新思路，也由此成為荷蘭水風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型的典型代表。

　　與此同時，對鹿特丹水韌性規(guī)劃建設(shè)的研究也日益增多，有學(xué)者圍繞“水韌性(Water resilience)”一詞，[9]系統(tǒng)總結(jié)了與水韌性相關(guān)的研究，提出城市要通過適應(yīng)性治理來應(yīng)對未來的水變化。在國際上，鹿特丹應(yīng)對水風(fēng)險的韌性規(guī)劃與管理經(jīng)驗受到廣泛關(guān)注。[10-14]鹿特丹規(guī)劃中的“水韌性”可以理解為，城市水系統(tǒng)能夠快速有效地預(yù)防、吸收、適應(yīng)，從與水相關(guān)的擾動中恢復(fù)過來，并使其結(jié)構(gòu)和功能達到更先進狀態(tài)。

　　(二)涉水政策演變

　　隨著國家治水理念和頂層設(shè)計的轉(zhuǎn)變，鹿特丹對水系統(tǒng)潛在沖擊的認知不斷提升，水韌性理念也融入多元目標的城市發(fā)展愿景，進而促進社會生態(tài)全方位建設(shè)(表1)。

　　2001年，鹿特丹市政府聯(lián)合區(qū)域水務(wù)委員會發(fā)布《水計劃1》(Water plan 1)，制定了諸多防洪防水措施來抵御強降雨。此時的治水思路尚未實現(xiàn)政策上的轉(zhuǎn)變，抵御為主的干預(yù)措施也使城市愈來愈“防水”。[3]

　　2005年鹿特丹的“洪災(zāi)”主題建筑雙年展上，市政府和區(qū)域水務(wù)委員會推出《2035年鹿特丹水城規(guī)劃》(Rotterdam Water City 2035)，并于2007年提出該規(guī)劃的官方文件《水計劃2》(Water Plan 2)，并以每五年為執(zhí)行期實施?！端媱?》(2007—2012年)執(zhí)行計劃摒棄了之前一味采取剛性抵御，完全控制自然的做法，采取“與水共生”的方式，將水管理措施和城市空間規(guī)劃進行結(jié)合，重點解決堤外地區(qū)洪泛風(fēng)險、水質(zhì)污染等水問題。到2013年，鹿特丹發(fā)布《水計劃2》評估結(jié)果和2013-2018年執(zhí)行計劃，針對水安全、水量、水質(zhì)、排污系統(tǒng)四方面亟需重點建設(shè)的內(nèi)容，[3]確定新的措施與建設(shè)項目。因此《水計劃2》對水資源的利用其實是一個在進行中不斷調(diào)整的過程，在改善現(xiàn)有空間的同時也促進了城市未來發(fā)展，激發(fā)城市活力和經(jīng)濟吸引力。

　　2016年，鹿特丹發(fā)布《鹿特丹韌性戰(zhàn)略：為21世紀做好準備》，明確指出韌性水系統(tǒng)是實現(xiàn)水安全的前提。[2]水韌性規(guī)劃建設(shè)則有助于鹿特丹成為一個有吸引力、發(fā)展強勁且不受氣候影響的三角洲城市。

　　其中，《水計劃1》是以剛性防御措施為主，但隨著鹿特丹對水沖擊的認知轉(zhuǎn)變，之后的《水計劃2》等韌性戰(zhàn)略都是從吸收適應(yīng)水沖擊的角度，結(jié)合空間規(guī)劃進行水韌性建設(shè)，如河流防洪方面，從依賴加固和抬升堤壩轉(zhuǎn)變?yōu)榻o河流足夠的空間，使其消化水位的變動等，這些建設(shè)行動的探索都是在不斷提高鹿特丹城市的水韌性。

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