摘 要：憲法慣例是實現協調國家政治系統與法律系統對接的重要橋梁。憲法慣例經過確認后才能更好地發揮其制度效果，因此有必要厘清憲法慣例確認制度的內涵和功能。我國多年的憲法實踐所呈現的成果與缺憾都表明建立憲法慣例確認制度的必要性。當前，引導憲法慣例確認制度在合理建構中逐步走向完善，需要用發展的眼光深入政治制度系統的內部，利用跨學科多視角的研究思路并以微觀具體措施的研究為基點。基于政治生態學中的“政治創新生態系統”理論，以政治“創新催化”和“政治網絡閉包”為手段，可以解決憲法慣例確認中的慣例復制等問題。同時，利用“跨期耦合”與“迭代創新”的思路可以為經確認后的憲法慣例未來的發展提供建構指引。今后，通過對既有的研究模型的挖掘，可繼續推進我國憲法慣例制度向深處和細處建構與完善。

　　關鍵詞：憲法慣例;政治系統;創新發展

　　《東莞理工學院學報》是由廣東省教育廳主管、東莞理工學院主辦，面向國內外公開發行的學術性雙月刊，創刊于1994年2月。

　　當前，新憲法實施的關鍵問題之一在于需要在我國憲法的政治化實施與法律化實施的雙軌運行間，以法治國家建設總方略為指引協調實現政治與法律之間的無縫對接。這其中作為橋梁之引的就是我們所稱的憲法慣例。我國的憲法慣例誕生于政治實踐并影響著政治實踐，要實現政治運行的法治化就需要對其運行過程中所產生的慣例進行憲法化確認。憲法慣例確認制度在我國早已進行了相關基礎性研究，當前為了適應新時代法治建設的新需要，有必要進一步明確憲法慣例確認制度中的一些拓展性問題并對此進行進一步完善。

　　一、憲法慣例確認制度的內涵及其功能

　　憲法慣例確認制度的內涵包括對該制度內容、性質和致動基礎的考量。關于憲法慣例確認制度的內容，從比較憲法的角度看，憲法慣例確認制度即是對政治實踐中的各種政治習慣與政治傳統進行符合憲法性質和憲法精義的辨析并作出承認與推廣[1]。而就憲法慣例確認制度的性質來看，“該制度的性質其實就在于實現憲法監督”[2]。

　　首先，憲法慣例確認制度調整的對象都是憲法監督的對象，即中央與地方間和各權力機關間的關系等問題，因為當這些關系缺少明確具體的規范進行調整時就需要憲法慣例登場。其次，從作用效果來看，憲法慣例的產生就是通過連接政治實踐和憲法條文，在解決憲法原則和政治發展的矛盾中促進憲法的實施和推動憲法精神的落實，而憲法慣例確認制度即對前述這一功能的實現效果進行監督，通過監督規范權力運行并引導政治主體遵守憲法，所以從作用上來說，憲法慣例確認制度即是為了監控乃至督促憲法實施。

　　憲法慣例確認制度的功能，即是為了促進憲法慣例發揮作用。憲法慣例的功能在于：首先，憲法慣例在豐富憲法的過程中增強了憲法的適應性。即將政治實踐中各種新變化、新情況和憲法相結合進行憲法實施的更新。其次，憲法慣例可以輔助解釋憲法條文的含義，以明示或默示的方式提供參考。再次，在特定情況下憲法慣例的現行生成可以間接刺激憲法的修改，甚至通過補充而成為新的憲法規范。最后，憲法慣例本身就是一國以憲治國原則及精神的體現，其創立及遵守都體現了一國政治權力憲法化運行的特質。基于以上分析，憲法慣例確認制度其功能即是對合法、合理的慣例通過確認其正式性從而保護其完整有效，進而保障其具體作用的發揮。同時，通過確認也可以對不合憲的政治習慣進行隔離，并通過一國的權力監督活動為憲法慣例的生成和發展提供土壤[3]。所以，憲法慣例確認制度的主要功能是將憲法慣例貫徹到憲法實施中并引導憲法本身的立、改、廢等問題。其附帶性功能則是發揮憲法監督的效能并配合其他憲法監督機關進行工作，這一附帶功能服務于憲法實施這一主要功能。

　　二、建立我國憲法慣例確認制度的必要性

　　在我國，憲法慣例的產生具有必然性。在憲法實施的實踐中，只要憲法規范尚存在缺漏、政治實踐還在不斷動態發展變化，就需要憲法慣例的支撐[4]。經過多年的發展實踐，我國目前的憲法慣例主要分布在執政黨、國家機關等多個層面。比如：在黨的領導權方面，執政黨就重大問題與民主黨派協商后再由權力機關執行;歷次修憲均由執政黨向全國人大常委會提議再由其提請全國人大審議，等等。而且，在國家機關方面，全國人大常委會對行政機關進行監督的慣例即是實現憲法中行政機關對人大負責、受人大監督;而在憲法修改上，我國一直采用修正案的方式進行也是一種慣例。另外，我國目前的憲法慣例中分布最廣泛、數量最多的即是涉及黨的執政活動，因此在我國黨的執政權的貫徹和滲入是不少憲法慣例得以發生并發揮效用的力量根源。

　　不過我國憲法慣例在發展中也存在一些困境。憲法慣例的創制本就是一種政治權力的運轉，權力在運轉過程中就可能出現各種異化現象以致架空憲法乃至違背憲法。因此，憲法慣例的發展必然會遇到許多問題，具體來看：憲法慣例的生成、發展可能會受限。比如實踐中如果出現憲法實施不暢的情況時，政治權力與憲法之間存在的齟齬本就是對憲法實施的妨礙，這就導致憲法慣例在產生中就被阻礙了，如果這些與憲法規定不一致的政治權力進一步在運行中產生自己生發出的政治慣例，當這些政治慣例能夠解決政治問題、實現政治目標時——即使其原先不符合憲法要求，但也會造成憲法慣例沒有生成的必要了，這些情況在我國近年來政治實踐中頻發的所謂“良性違憲”就可見一斑[5]。再比如，政治慣例有時會擠壓憲法慣例的存在。因為政治慣例的高效生成與應對以及在程序上的靈活便宜有時更有利于快速解決政治問題，此時憲法慣例發揮作用的空間就大大縮小。

　　前述的這些憲法慣例的發展困境如果不通過憲法慣例確認，這樣的法治化解決將會進一步加劇憲法實施的不暢。首先，憲法慣例的生命在于遵守，如果憲法慣例不被制度性確立，其執行力就是無本之木，政治主體反而更可能通過政治手段而不是法律手段去實施憲法，進而還會誤以為憲法的規范性反而居于政治的導向性之下。其次，憲法慣例如果得不到確認就會使相關概念得不到有效澄清。因為政治慣例的主體凸顯將會使人們漸漸混淆了憲法慣例與政治慣例的區別。

　　由于我國的以憲治國制度尚在探索，立憲經驗不足，目前被列舉出來的憲法慣例中，很多不具備或者不符合憲法的精神與原則，其實只屬于政治慣例。所以如果不給憲法慣例被確認、被尊重的正名空間，如此下去憲法慣例性質判斷上的亂象會導致憲法慣例被濫用甚至歪曲。再次，憲法慣例在發展中得不到有效確認的權力背書還會使得理論界和實踐界漸漸都會產生中國憲法應當更多依靠政治方式實施而非法律方式的誤解，進而認為當前在以憲治國發展初期更需要依賴政治力量實現憲法實施的任務。長此以往，憲法慣例甚至波及憲法本身并變成為政治的附屬品，對憲法的中立實施不利。綜上所述，當前加快建構完整的憲法慣例確認制度十分必要且緊迫。